СТАН РОЗВИТКУ МІСЦЕВОЇ ДЕМОКРАТІЇ ТА ВПРОВАДЖЕННЯ НОВИХ ФОРМ МІСЦЕВОЇ САМООРГАНІЗАЦІЇ ГРОМАДЯН

^{СТАН РОЗВИТКУ МІСЦЕВОЇ ДЕМОКРАТІЇ ТА ВПРОВАДЖЕННЯ НОВИХ ФОРМ МІСЦЕВОЇ САМООРГАНІЗАЦІЇ ГРОМАДЯН}

^{Аналіз сучасного стану розвитку місцевої демократії свідчить про відсутність у більшості територіальних громад чіткого функціонування механізмів впливу громадськості на прийняття політичних рішень органами місцевої влади. За роки незалежності така форма безпосереднього волевиявлення мешканців територіальних громад як місцеві референдуми не стала важливою ознакою сучасної демократії. За інформацією Міністерства юстиції України, з 1991 по 2009 рр. було проведено лише 150 місцевих референдумів: 55 - з питань адміністративно-територіального устрою; 36 - з питань зміни назв населених пунктів; 34 - з інституційних питань, включаючи дострокове припинення повноважень представницьких органів місцевого самоврядування; 12 - з питань благоустрою населених пунктів; 12 - із земельних питань; 9 - з інших питань26.}

^{____________
26 Цоклан, В. І. Система сучасних джерел конституційного права України: монографія / В. І. Цоклан, В. Л. Федоренко. - К.: Ліра-К, 2009. - С. 312 - 393.}

^{Процес формування консультативно-дорадчих органів при органах місцевої влади на новій нормативній основі розпочався відносно недавно і стосовно багатьох з них ще не завершився. Зусилля громадських рад переважно були спрямовані на визначення основних "продуктів" їх діяльності та механізмів взаємодії з владою. Найбільш поширеними напрямами діяльності галузевих громадських рад при органах місцевого самоврядування стали питання екології, регуляторної політики та підприємництва, освіти і науки, охорони здоров'я, стратегічного розвитку та містобудування, протидії корупції.}

^{На місцевому рівні вже можна відзначити перші кроки деяких громадських рад на шляху наближення діяльності органів місцевої влади до інтересів територіальних громад. Зокрема, Громадська рада при Закарпатській обласній державній адміністрації доволі активно здійснює моніторинг виконання програм і стратегій розвитку області. Громадська рада Донецької обласної державної адміністрації бере участь у реалізації важливих освітніх проектів, спрямованих на навчання членів громадських рад при виконавчій владі та місцевого самоврядування практичним навичкам з аналітичної роботи для налагодження ефективної діяльності та компетентного включення до аналізу політики державних органів в області.}

^{Важливу роль у розробленні та громадському обговоренні Стратегії розвитку м. Києва до 2025 р. відіграли експерти Громадської ради при Київській міській державній адміністрації, які представили конкретні пропозиції, інвестиційні проекти, а також механізми їх реалізації, більшість з яких знайшла своє відображення в остаточному варіанті документа, затвердженого Київською міською радою 15 грудня 2011 р.}

^{Серед інструментів консультаційної участі громадськості у творенні місцевої політики найбільш усталених форм набула практика проведення громадських обговорень проектів рішень міських рад і громадських слухань. Найбільш поширеними предметами громадських слухань є проекти містобудівного обґрунтування розміщення земельних ділянок для будівництва та обслуговування житлових і нежитлових об'єктів, проекти змін цільового призначення земельних ділянок, проекти містобудівної документації спорудження пам'ятників, затвердження тарифів на перевезення пасажирів у громадському транспорті, проекти затвердження правил благоустрою, питання вивезення сміття, затвердження тарифів на послуги з утримання будинків і споруд і прибудинкових територій, питання охорони довкілля та інші злободенні питання. Рідше мешканці громад вдаються до такого механізму демократії участі як звернення до органів місцевого самоврядування із місцевими ініціативами.}

^{Важливим інструментом захисту та відстоювання власних прав і групових інтересів громадян у взаємовідносинах з органами державної влади та органами місцевого самоврядування, постачальниками соціальних, житлово-комунальних та інших послуг стали органи самоорганізації населення (далі - ОСН) та об'єднання співвласників багатоквартирних будинків (далі - ОСББ). Найбільш активно члени громад звертаються до даних форм місцевої самоорганізації для захисту території свого будинку (мікрорайону, району) від незаконного будівництва. Деякі ОСН та ОСББ доволі результативно здійснюють захист права мешканців житлових будинків на якісні житлово-комунальні послуги та ремонтні роботи. Практично єдиним ефективним способом захисту права власників квартир на використання та розпорядження допоміжними приміщеннями і прибудинковою територією є створення ОСББ. У такий спосіб мешканці будинку можуть контролювати розміщення інших закладів у своєму будинку, а також не дозволити без їхньої згоди проводити будь-які роботи на прибудинковій території. Як основні механізми взаємодії ОСН з органами місцевої влади можна відзначити безпосереднє здійснення заходів з благоустрою населених пунктів; участь у складанні протоколів за порушення законодавства у сфері благоустрою та охорони навколишнього середовища; співпраця з місцевими органами праці та соціального захисту населення щодо видачі довідок з місця проживання для оформлення субсидій, обстеження умов проживання найменш захищених верств населення з метою надання їм необхідної допомоги; повідомлення дільничних інспекторів міліції про правопорушення.}

^{Поступово збільшується кількість громад, у яких представницькими органами затверджуються стратегічні документи з планування розвитку громад, сприяння створенню та діяльності ОСББ та ОСН (Київ, Одеса, Івано-Франківськ, Бердянськ, Хмельницький, Миколаїв, Львів, Вінниця, Луцьк тощо). Позитивною тенденцію останніх років стало впровадження нових форм співпраці мешканців громад та місцевих рад. Поліпшує представництво та захист інтересів мешканців об'єднання ОСН в асоціації та створення дорадчих органів при місцевих радах з питань діяльності ОСББ та ОСН.}

^{Важливою проблемою, що перешкоджає зростанню ефективності застосування майже усіх форм місцевої демократії, є свідоме відсторонення органами місцевої влади суб'єктів громадянського суспільства від участі в управлінні громадою. Найбільш поширеним заходом, до якого з цією метою вдаються посадовці органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, є обмеження інформаційної відкритості проектів рішень, результатів роботи цих органів, а також даних про врахування громадської думки у процесі їх діяльності.}

^{Навіть у тих регіонах, де превалюють демократичні традиції у процесі планування місцевого розвитку та спільному вирішенні питань місцевого значення, є "закриті" для громадськості сфери діяльності органів місцевої влади, а саме: містобудівна діяльність, розпорядження земельними та комунальними ресурсами громад, підвищення тарифів на житлово-комунальні послуги, координація використання коштів місцевих бюджетів.}

^{Оцінка стану інформаційного наповнення веб-сторінок обласних держадміністрацій (далі - ОДА) дозволяє зробити висновок про відсутність достатніх даних щодо здійснення консультацій із громадськістю протягом 2010 - 2011 рр. Із 24-х ОДА орієнтовні плани консультацій з громадськістю на 2011 рік доступні на офіційних веб-сторінках лише восьми ОДА. Документація про результати проведення консультацій із громадськістю відсутня на більшості офіційних веб-сторінок ОДА. У Звіті щодо проведення консультацій з громадськістю у 2010 р. Полтавської ОДА викладено підтвердження виконання запланованих заходів на відповідну тематику, звіт Одеської ОДА за I півріччя 2011 р. вказує джерела оприлюднення звітів районних державних адміністрацій про проведення консультацій. З-поміж усіх ОДА можна відзначити лише держадміністрації Київської та Миколаївської областей, у звітах яких за 2010 - 2011 рр. є інформація про результати врахування пропозицій та зауважень.}

^{Загальний рівень виконання місцевими державними адміністраціями вимог постанови Кабінету Міністрів України "Про Порядок оприлюднення у мережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади" від 4 січня 2002 р., у частині зобов'язання розміщувати на своїх офіційних веб-сторінках та оперативно оновлювати інформацію про взаємодію із громадськими радами, є низьким. Громадські експерти звертають увагу на існування інформаційної закритості місцевих державних адміністрацій щодо їх співпраці із громадськими радами, що може свідчити про відсутність взаємодії між утвореними громадськими радами та місцевими державними адміністраціями, недостатність комунікації між громадською радою та місцевою державною адміністрацією або відсутність діяльності громадської ради після її створення та затвердження27.}

^{____________
27 Аналітична довідка за результатами моніторингу наповнення офіційних веб-сторінок місцевих державних адміністрацій з питань взаємодії із громадськими радами // Дніпропетровська обласна громадська організація "Дніпропетровський координаційно-експертний центр з питань регуляторної політики" [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://dcecrp.ho.ua/doc/DCECRP_17062011.pdf}

^{Нерозуміння органами місцевого самоврядування потреби залучення членів територіальних громад до вирішення окремих питань місцевого значення призводить до формалізації механізмів громадської участі у виробленні муніципальної політики. Найчастіше головною метою проведення громадських слухань, ініційованих органами місцевої влади, є не стільки прагнення до діалогу з громадськістю, скільки формальне підтвердження легітимності їхніх дій. Експерти, які здійснюють власний моніторинг практики проведення місцевих референдумів, зазначають, що офіційна статистика не враховує референдумів, що не були проведені, у тому числі через протидію органів місцевої влади. Зокрема, із 150 місцевих референдумів лише 135 були успішними. У дев'яти областях кожне четверте рішення залишилося невиконаним28. Правозахисні громадські організації взагалі наголошують на тому, що місцеві референдуми як форма безпосереднього народовладдя на локальному рівні знаходяться в зоні ризику у зв'язку із великою кількістю порушень прав громадян та відсутністю належного контролю за їх дотриманням29.}

^{____________
28 Посібник з питань партисипативної демократії (демократії участі) на місцевому рівні / А. К. Гук, В. М. Олуйко, В. Я. Прошко [та ін.]. - К.: Крамар, 2011. - С. 11.}

^{29 Права людини в Україні - 2009 - 2010. Доповідь правозахисних організацій / за ред. Є. Захарова. - Харків: Права людини, 2011. - С. 250 - 252.}

^{Необхідно також відзначити протистояння органів місцевої влади впровадженню таких форм місцевої самоорганізації громад, як ОСН та ОСББ. До основних проявів негативного сприйняття даних інституцій варто віднести перешкоджання легалізації ОСН та реєстрації ОСББ; намагання обмежити перелік повноважень ОСН при наданні дозволу на його створення; затягування передачі на баланс ОСББ будинку та земельної ділянки під ним; поширення ЖЕКами інформації про обов'язок ОСББ як самостійного підприємства укладати договори про надання житлово-комунальних послуг; створення органами податкової служби бюрократичних перепон при занесенні даних об'єднань до реєстру неприбуткових організацій. Досить значною проблемою для активістів ініціативних груп ОСББ вважаємо також невизнання органами місцевої влади та ЖЕКами законного права мешканців будинку на вільне обрання постачальників житлово-комунальних послуг, що стає однією з причин судових позовів.}

^{Суттєво гальмує процес формування позитивного досвіду застосування різних форм участі громадян у виробленні та реалізації місцевої політики недосконале законодавство у цій сфері.}

^{1. Норми законодавства про загальні збори членів територіальної громади та місцеві референдуми є надто застарілими, не відповідають потребам сучасного суспільства та зберігають патерналістський підхід до визначення ролі громадянського суспільства у місцевому розвитку. Так, окремі положення Постанови Верховної Ради України "Про затвердження Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні" від 17 грудня 1993 р. та Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" від 3 липня 1991 р. суперечать нормам Конституції України. Крім того, до найбільш суттєвих вад Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" необхідно віднести можливість створення адміністративного примусу на суб'єктів цього процесу та відсутність юридичних механізмів імплементації результатів місцевого референдуму. Надання головам відповідних місцевих рад права відмовляти ініціативним групам у їхній реєстрації без зазначення конкретних підстав практично унеможливлює проведення місцевих референдумів за ініціативою членів територіальної громади у випадках, коли предметом такого референдуму є дострокове припинення повноважень відповідної ради та її голови або скасування рішень місцевих рад.}

^{2. Закон України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17 лютого 2011 р. фактично звузив можливості громадськості впливати на забудову території громади. По-перше, зі сфери обговорення на громадських слуханнях у новому Законі було вилучено таке важливе питання, як містобудівне обґрунтування розміщення об'єктів містобудування. При буквальному тлумаченні цієї норми виходить, що тепер предметом громадських слухань не може бути будівництво окремих конкретних об'єктів. По-друге, винесення на громадські слухання вже розробленого проекту генерального плану призводить до формалізації громадської думки через банальну відсутність коштів у міських бюджетах на корекцію документа. По-третє, до кола суб'єктів, які можуть надавати пропозиції до проектів містобудівної документації на місцевому рівні, від ОГС потрапили лише ОСН, що обмежує права громадських організацій, ОСББ та інших об'єднань громадян. Також цей Закон фактично скасував екологічну експертизу, а саме положення Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" від 25 червня 1991 р. та Закону України "Про екологічну експертизу" від 9 лютого 1995 р. щодо обов'язковості екологічної експертизи у процесі інвестиційної, господарської та іншої діяльності. Крім того, Порядок проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 р., не містить норм про судове оскарження відповідних рішень органів місцевого самоврядування щодо врахування або відхилення пропозицій громадськості.}

^{3. Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 р. залишив за межами власного регулювання такі питання, як порядок внесення місцевої ініціативи на розгляд ради, проведення загальних зборів, громадських слухань, особливості діяльності ОСН та їх взаємовідносини із місцевими радами, процедура реалізації органами місцевого самоврядування пропозицій громадськості. Якість регламентації застосування інструментів місцевої демократії на локальному рівні є доволі низькою, що робить їх недоступними для більшості населення України. За даними Міністерства юстиції України, до 20 % територіальних громад в Україні мають власні статути. Це означає, що 80 % населення держави не має реальних механізмів для легітимної участі в управлінні та здійсненні громадського контролю за діяльністю органів влади. Аналіз статутів та інших локальних нормативно-правових актів 25 обласних центрів свідчить про наявність двох варіантів регламентації процедур місцевої демократії: відтворення законодавчих положень або впровадження доволі складних процедур. Зокрема, визначення у локальних нормативно-правових актах необхідної кількості осіб для ініціювання громадських слухань та підписів мешканців громад для звернення із пропозиціями до місцевих рад не завжди залежить від загальної чисельності населення громад. На сьогоднішній день єдине місто, яке комплексно вирішило питання нормативно-правового визначення механізму делегування повноважень місцевих рад ОСН, залишається Одеса, де міською радою було прийнято Рішення "Про механізм наділення органів самоорганізації населення міста Одеси окремими повноваженнями Одеської міської ради, передачі фінансів та майна" від 15 червня 2004 р. У ліпшому випадку місцеві ради делегують ОСН окремі повноваження у сфері житлово-комунальних послуг, але у більшості територіальних громад така практика відсутня взагалі.}

^{Оскільки Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачає рекомендаційний характер місцевих ініціатив, резолюцій громадських слухань та рішень загальних зборів, місцеві ради в основному не встановлюють у локальних нормативно-правових актах інших правових наслідків та не передбачають обговорення причин відхилення громадських ініціатив.}

^{4. Суттєво зменшує вплив громадськості на здійснення місцевої політики рекомендаційний характер норм постанови Кабінету Міністрів "Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики" від 3 листопада 2010 р. для органів місцевого самоврядування про створення консультативно-дорадчих органів та проведення консультацій з громадськістю. Це призводить або до відсутності практики створення громадських рад і проведення консультацій з громадськістю взагалі, або до зловживання наданим правом вибору окремими місцевими радами.}

^{5. Чинна редакція Закону України "Про органи самоорганізації населення" від 11 липня 2001 р. створює певні перешкоди у використанні потенціалу органів самоорганізації населення для формування дієздатних громад. Відсутність чітко виписаних механізмів та процедур уможливлює маніпулювання тлумаченням окремих статей Закону. Особливо це стосується вимоги про переобрання ОСН після завершення терміну повноважень відповідної ради. Представники місцевих рад розуміють дану вимогу як обов'язок ОСН знову проходити процедуру реєстрації, хоча йдеться лише про переобрання персонального складу ОСН. Серед суттєвих недоліків Закону варто зазначити також ускладнену процедуру створення ОСН, відсутність диференційованого підходу до визначення повноважень ОСН різного рівня та недостатню урегульованість взаємовідносин різних видів ОСН на одній території; невизначеність переліку делегованих повноважень ОСН; неврегульованість взаємовідносин ОСН з представницькими органами місцевого самоврядування, комерційними та неурядовими організаціями; фінансову залежність ОСН від місцевих рад; відсутність чіткого правового унормування некомерційної господарської діяльності ОСН.}

^{Незважаючи на поступове зростання громадянської правосвідомості мешканців локальних співтовариств і розвиток самоорганізації населення, основною мотивацією громадян до налагодження діалогу з місцевою владою залишаються незаконні дії влади на території їх мікрорайону, погіршення умов життєдіяльності та якості адміністративних послуг. Разом з тим рівень довіри громадян до інструментів локальної демократії залишається ще доволі низьким. Неготовність до спільних дій у відстоюванні своїх прав зумовлена передусім неминучими труднощами, що виникають у процесі утворення громадських об'єднань, потребою у додаткових фінансових і часових ресурсах, а також недостатністю навичок громадської активності та професійних знань у ініціаторів щодо вирішення проблем мікрогромади.}

^{Зважаючи на результати дослідження сучасного стану розвитку місцевої демократії та враховуючи сформовані позиції держави щодо необхідних реформ у цій сфері, можна стверджувати, що головними напрямами подальшого розвитку демократичного врядування мають стати такі:}

^{• удосконалення правового регулювання участі мешканців громад у формуванні та реалізації місцевої політики;}

^{• стимулювання громадської активності;}

^{• сприяння формуванню партнерських відносин місцевих рад і громадян у вирішенні питань місцевого значення.}