ВЗАЄМОДІЯ ІНСТИТУЦІЙ ГРОМАДЯНСЬКОГО СУСПІЛЬСТВА З ОРГАНАМИ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ: ЗДОБУТКИ ТА АКТУАЛЬНІ ПРОБЛЕМИ

^{ВЗАЄМОДІЯ ІНСТИТУЦІЙ ГРОМАДЯНСЬКОГО СУСПІЛЬСТВА З ОРГАНАМИ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ: ЗДОБУТКИ ТА АКТУАЛЬНІ ПРОБЛЕМИ}

^{Проблема налагодження взаємовідносин держави із громадянами набуває дедалі більшої актуальності в порядку денному державної політики в Україні. Ідеться, по-перше, про гарантування державою прийнятних умов (політико-правових, адміністративно-організаційних, фінансових) для функціонування ІГС; по-друге, про спрямування спільних зусиль державних інституцій та ІГС на розв'язання нагальних проблем. Модель взаємодії державних інституцій та ІГС має забезпечувати задоволення прав та інтересів різних соціальних груп і реалізацію ефективної державної політики, враховуючи потребу збалансування інтересів національного, групового й індивідуального рівнів.}

^{На сьогодні прийняття низки законодавчих актів дозволяє говорити про розширення правового поля для взаємодії органів публічної влади та інститутів громадянського суспільства. Водночас з огляду на те, що низку з них прийнято нещодавно, говорити про системність та ефективність практики взаємодії зарано. Україна перебуває в процесі напрацювання інструментів та практик взаємодії в цій сфері, адаптації законодавства до європейських стандартів, виконання конкретних зобов'язань.}

^{Серед інструментів взаємодії органів державної влади та ІГС такі: консультації з громадськістю, участь у спільних органах (громадські ради), спільних робочих групах (із представників органів виконавчої влади, законодавчої влади, місцевих органів влади) тощо. На загальнодержавному та місцевому рівнях ІГС застосовують доступ до публічної інформації (інформаційні запити), звернення до депутатів, органів державної влади, участь у громадських слуханнях, проведення громадських експертиз, участь у реалізації політики через конкурси соціальних проектів (так зване соціальне замовлення).}

^{Об'єктивним є процес поступового перебирання громадським сектором частини соціальних та інших функцій, якими перевантажено державні інституції. На тлі обмеженості державних матеріальних ресурсів потенціал громадського і приватного секторів використовується недостатньо та потребує стимулювання. Тому робота органів державної влади має бути зорієнтована на створення режиму сприяння для діяльності ІГС: від вирішення питання їх реєстрації, активного використання всіх консультаційних механізмів до залучення ІГС з метою виконання соціальних завдань.}

^{Консультації з громадськістю. Громадські ради при органах виконавчої влади. Новий імпульс роботи громадських рад та оптимізації способу їх утворення був наданий постановою Кабінету Міністрів України "Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики" від 3 листопада 2010 р. N 996, яка значною мірою врахувала критичні зауваження, побажання та рекомендації, висловлені представниками ІГС. постановою визначено Порядок проведення консультацій з громадськістю, що передбачає проведення громадських консультацій у формі публічного обговорення (громадські слухання, форуми, "круглі столи", конференції, збори, зустрічі з громадськістю). Цією ж постановою затверджено спеціальне Типове положення про громадські ради, що утворюються при органах виконавчої влади.}

^{Загальнонаціональний моніторинг процесів формування громадських рад при центральних та місцевих органах виконавчої влади, проведений УНЦПД та Творчим об'єднанням "ТОРО", засвідчив, що більшість органів виконавчої влади виконали вимогу постанови Кабінету Міністрів України N 996 щодо формування (оновлення) громадських рад. Станом на 1 жовтня 2011 р. сформовано 566 громадських рад із 608 необхідних, тобто 93 %, а саме: 9, тобто 56 %, громадських рад на рівні міністерств; 28, тобто 45 %, громадських рад на рівні центральних органів виконавчої влади; 27, тобто 100 %, громадських рад на рівні облдержадміністрацій, Ради Міністрів АР Крим, Київської та Севастопольської міськдержадміністрацій; 487, тобто 99,6 %, громадських рад на рівні районних держадміністрацій; 14, тобто 100 %, громадських рад на рівні районних держадміністрацій у містах Києві та Севастополі24.}

^{____________
24 Громадські ради в цифрах: загальнонаціональний звіт із моніторингу формування громадських рад при центральних та місцевих органах виконавчої влади / УНЦПД. - К.: Агентство "Україна", 2011. - С. 4.}

^{Примітно, що у творенні нових громадських рад активну участь взяли різноманітні ІГС: не лише громадські організації (зокрема правозахисні, екологічні, молодіжні, з надання соціальних послуг, неурядові аналітичні центри), а й бізнесові асоціації, релігійні організації, профспілки та недержавні пенсійні фонди. У цьому контексті необхідно зазначити, що станом на вересень 2011 р. на рівні центральних органів виконавчої влади 39 % членів громадських рад складають представники громадських організації, 32 % - професійних і бізнесових асоціацій, 7 % - благодійних організацій. На рівні облдержадміністрацій 67 % членів громадських рад - представники громадських організацій. Оцінюючи перший рік налагодження роботи новостворених громадських рад, говорити про відчутні результати ще зарано.}

^{Позитивною тенденцією стало посилення інформаційного, консультативного та освітнього супроводу процесу формування громадських рад. Значною мірою до цього долучаються і відповідні структурні підрозділи органів державної влади, і зацікавлені ІГС, що спричинило активізацію у цьому напрямі низки інформаційних ресурсів та започаткування нових.}

^{Разом з тим консультації із громадськістю, попри досить прогресивне правове регулювання, не набули характеру системної практики діяльності органів виконавчої влади. Крім того, оскільки і Порядок проведення консультацій із громадськістю, і Типове положення про громадську раду (постанова Кабінету Міністрів України N 996) мають рекомендаційний характер для органів місцевого самоврядування, формування громадських рад і проведення консультацій із громадськістю при них не набули значного поширення.}

^{У цілому вимоги щодо обов'язкових консультацій із громадськістю, зокрема у формі публічного громадського обговорення, забезпечення репрезентативності соціальних груп при проведенні обговорень, звітування про підстави неврахування пропозицій громадськості не виконуються належним чином, а самі консультації мають формальний характер. Водночас помітна кількість представників ІГС вказує на необхідність вдосконалення наявного порядку формування громадських рад при органах виконавчої влади.}

^{Громадський контроль. Власне порядок здійснення громадського контролю за діяльністю органів виконавчої влади не набув нормативно-правового закріплення. Натомість громадський контроль за діяльністю органів виконавчої влади передбачений у формі громадської експертизи, доступу до публічної інформації, через участь у роботі консультативно-дорадчих та експертних органів. Так, відповідно до Порядку сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України N 996, громадській експертизі підлягає діяльність органів виконавчої влади, а орган виконавчої влади не може відмовити ІГС у проведенні такої експертизи.}

^{Нині проведено близько 20 громадських експертиз діяльності органів виконавчої влади різного рівня. Крім того, Типове положення про громадську раду, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 р., надає громадським радам при органах виконавчої влади право проводити громадську антикорупційну експертизу нормативно-правових актів, тобто перевірку проектів актів на предмет наявності в них положень, що сприяють або можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень.}

^{Утім, не повністю врегульованими залишаються питання своєчасного й повноцінного сприяння ІГС з боку органів державної влади у проведенні громадської експертизи, врахування експертних пропозицій та заходів їх реалізації, розміщення відповідної інформації на веб-сайтах органів виконавчої влади (урядовому веб-сайті).}

^{Отже, здійснення незалежного громадського контролю у різних формах потребує визначення чіткої процедури його проведення та створення належних для цього умов.}

^{Соціальний діалог. Законом України "Про соціальний діалог в Україні" від 23 грудня 2010 р. закладаються можливості для досягнення спільних домовленостей, прийняття узгоджених рішень сторонами соціального діалогу, які представляють інтереси працівників, роботодавців та органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування з питань формування реалізації державної політики регулювання трудових, соціальних, економічних відносин.}

^{Разом з тим навіть у межах визначеного законодавством "соціального діалогу", узгодження позицій профспілкової сторони, організацій роботодавців, органів державної влади, зокрема з таких головних питань, як бюджет, тарифи, контроль за дотриманням домовленостей, угод, виконання законодавства, не завжди є результативним передусім через дисбаланси важелів впливу - політичних, фінансово-економічних та інших.}

^{На сьогодні фактично обмежено коло учасників соціального діалогу через встановлення цензу репрезентативності для профспілок та організацій роботодавців. Загалом несприятливими є умови для розвитку профспілкового середовища та середовища роботодавців. Позбавлено можливостей відстоювати інтереси значну частину працюючих громадян, які не потрапили у визначений Законом України "Про соціальний діалог в Україні" формат соціального діалогу.}

^{Фінансова підтримка ініціатив ІГС для вирішення завдань державної (місцевої) політики. На сьогодні гостро постають питання, по-перше, ефективності виконання державою соціальних завдань, по-друге, мінімізації витрат з одночасним збереженням належного рівня виконання соціальних зобов'язань держави. Часткова передача окремих функцій від органів державної влади до ІГС забезпечується участю у наданні адміністративних послуг на підставі повноважень, наданих законом або нормативно-правовим актом; залученням до надання соціальних послуг; виконанням спільних проектів інформаційного, аналітично-дослідницького, благодійного і соціального спрямування тощо25.}

^{____________
25 Взаємодія держави та інституцій громадянського суспільства: роз'яснення Міністерства юстиції України від 3 лютого 2011 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http//zakon1.rada.gov.ua}

^{Здійснюючи фінансову підтримку ІГС, органи виконавчої влади поступово відмовляються від утримання ІГС та переорієнтовуються на їх залучення до реалізації завдань державної (місцевої) політики із делегуванням відповідних ресурсів. Такий підхід закладає постанова Кабінету Міністрів України "Про затвердження Порядку проведення конкурсу з визначення програм (проектів, заходів), розроблених громадськими організаціями та творчими спілками, для виконання (реалізації) яких надається фінансова підтримка" від 12 жовтня 2011 р. Відповідно до Порядку критерієм отримання підтримки стає не потреба ІГС у коштах для забезпечення власних адміністративних витрат, а здатність ІГС ефективно вирішувати соціальні проблеми. Порядок передбачає конкурсний порядок розподілу коштів фінансової підтримки ІГС, визначає критерії такого розподілу, засади запобігання конфлікту інтересів, а також порядок проведення моніторингу діяльності, що здійснюється ІГС за рахунок бюджетних коштів. Водночас недоліком Порядку є обмежена сфера застосування конкурсних процедур.}

^{Проблемним залишається залучення громадських та благодійних організацій до надання соціальних послуг за рахунок бюджетних коштів. Закон України "Про соціальні послуги" від 19 червня 2003 р. передбачає можливість залучення громадських та благодійних організацій до надання соціальних послуг за бюджетні кошти, проте окремі норми цього Закону ставлять ІГС у нерівне становище порівняно із державними та комунальними установами. Крім того, органи виконавчої влади віддають перевагу утриманню бюджетних установ системи соціального захисту і майже не передбачають коштів для закупівлі соціальних послуг або залучення інших надавачів на конкурсних засадах.}

^{Новим інструментом підтримки взаємодії влади та громадськості стають обласні цільові програми сприяння розвитку громадянського суспільства та співпраці органів влади та ІГС. Завданнями таких програм є створення умов для розвитку громадянського суспільства, налагодження співпраці влади та ІГС, фінансова підтримка ініціатив ІГС для спільного вирішення завдань регіональної політики. У межах програм передбачаються фінансові ресурси для проведення публічних консультацій із громадськістю, вивчення громадської думки, проведення конкурсів соціальних проектів серед ІГС, створення ресурсних центрів громадських ініціатив, навчання державних службовців та представників ІГС використанню інструментів громадської участі, проведення форумів соціальних інвестицій тощо. Наразі програми сприяння розвитку громадянського суспільства ухвалили та виконують Київська, Сумська, Полтавська, Одеська, Херсонська, Кіровоградська, Вінницька області.}

^{Отже, потенціал результативної взаємодії ІГС з органами державної влади зростає завдяки створенню інституційних і процедурних можливостей для їх повноцінної діяльності. Ефективності взаємовідносин між органами державної влади та ІГС на державному та місцевому рівнях слід очікувати за умови вирішення таких актуальних проблем:}

^{• забезпечення належної імплементації вимог законодавства щодо консультацій із громадськістю та формування громадських рад;}

^{• подолання вибіркового підходу, формального та епізодичного залучення до співпраці ІГС із органами державної влади;}

^{• недопущення дискредитації процедур, використання громадських рад як лобістського інструменту для просування вузькогрупових інтересів, проведення фальсифікованих або заангажованих громадських обговорень, експертиз, слухань;}

^{• включення процедур залучення громадських рад до ухвалення рішень і консультацій із громадськістю до регламентів органів виконавчої влади;}

^{• забезпечення повноцінного висвітлення результатів взаємодії з ІГС на веб-сайтах органів державної влади;}

^{• посилення механізмів відповідальності органів державної влади та їх посадових осіб за перешкоджання участі ІГС, передусім у питаннях реального доступу до інформації, забезпечення своєчасного й повного оприлюднення інформації;}

^{• поліпшення ресурсного забезпечення - фінансового, матеріального, кадрового, структурних підрозділів органів державної влади, відповідальних за взаємодію із громадськістю;}

^{• підвищення кваліфікації і посадових осіб таких підрозділів, і ІГС щодо використання інструментів участі громадськості у формуванні та реалізації політики;}

^{• підвищення рівня компетентності, інституційної спроможності, відповідальності як ІГС, так і органів державної влади, а також у цілому - правової, політичної, громадянської культури населення;}

^{• дотримання вимог законодавства щодо врахування конструктивних пропозицій громадськості за результатами консультацій або надання обґрунтувань неврахування таких пропозицій.}

^{Отже, без сутнісних змін у політичній системі важко очікувати на ефективність взаємодії, довіру з боку ІГС та власне громадян. Пріоритетами слід вважати вдосконалення та закріплення практик системної участі ІГС у циклі формування державної політики, а також децентралізацію та делегування частини повноважень органів виконавчої влади у "третій сектор" (із запровадженням відповідних інструментів контролю за реалізацією таких повноважень).}