ЕФЕКТИВНА ПРАВОВА ПОЛІТИКА ЯК ЧИННИК ЗДІЙСНЕННЯ РЕФОРМ

ЕФЕКТИВНА ПРАВОВА ПОЛІТИКА ЯК ЧИННИК ЗДІЙСНЕННЯ РЕФОРМ

5.1. Стан і наслідки правової реформи

Правове життя українського суспільства у сучасних умовах характеризується такими притаманними перехідному стану рисами, як нестабільність, динамізм змін, нерівномірність темпів і рівнів перетворення різних сфер суспільних відносин, недостатня ефективність значної частини регулятивних механізмів тощо. При цьому виявляються принципово протилежні тенденції: організованості та дезорганізації, узгодженості та суперечливості. Сфера правового регулювання перебуває у стані динамічної трансформації та ускладнення, що відбуваються і під державно-правовим впливом, і значною мірою стихійно, в результаті дії внутрішніх механізмів саморегуляції.

З одного боку, слід констатувати, що після прийняття Конституції України 1996 р. фактично заново сформувалися такі сфери законодавства, як конституційна, цивільна, кримінальна, банківська, фінансова. В країні завершується створення нової судової системи. Стали реальністю демократичні цінності та громадянські свободи (право приватної власності, свобода слова, віросповідання тощо). Модернізується правоохоронна система. Дедалі пліднішим стає взаємодія національного законодавства з міжнародним правом. До української правової системи імплементовано низку міжнародно-правових інститутів, що перевірені часом і світовою практикою, довели свою ефективність і цінність.

Поряд з цим практичний аналіз сучасного правового життя українського суспільства дозволяє дійти висновку: правова реформа, що проводилася в країні протягом тривалого часу, нині поки що не досягла визначених цілей.

Зокрема, викликає занепокоєння процес безпрецедентної за масштабами криміналізації суспільних відносин, зростання багатьох видів злочинності та урізноманітнення її форм. Особливе занепокоєння викликають явища, що зумовлюють латентність злочинності, передусім відсутність дієвого механізму реагування з боку правоохоронних органів на звернення громадян. Особливе занепокоєння викликають явища, що зумовлюють латентність злочинності, передусім відсутність дієвого механізму реагування з боку правоохоронних органів на звернення громадян. Протягом 2011 р. із 3,347 тис. зареєстрованих заяв громадян про можливий злочин кримінальні справи були порушені лише за 515,8 тис., тобто за кожною сьомою заявою. Але ця офіційна статистика зовсім не відображає фактичний стан злочинності, яка у багато разів перевищує наведені дані. До найсерйозніших загроз для українського суспільства слід віднести організовану злочинність, всеохоплюючу корупцію (особливо - в державному апараті). Перший досвід застосування нового антикорупційного законодавства не дає підстав для оптимізму.

Слід відверто визнати, що в Україні виник значний розрив між теорією та практикою належного дотримання прав людини, що виявилося в порушеннях основних прав особи - права на життя, здоров'я, безпеку, оплату праці, соціальний захист тощо. Значною мірою це обумовлено незадовільним, неякісним правовим забезпеченням розв'язання соціально-економічних проблем. Як приклад, можна навести нещодавні акції протесту, пов'язані з податковим, пенсійним законодавством. Люди змушені вирішувати болючі для них проблеми не в органах державної влади та судах, відповідно до передбачених законом процедур, а на вулицях і майданах.

Процес реформування вітчизняної правової системи, а відповідно і правоохоронної системи, відбувається безпланово і безсистемно. На державному рівні відсутні науково обґрунтований, зважений підхід до питань юридичної стратегії й тактики, глибокий аналіз і прогноз, врахування громадської думки та кваліфікована оцінка можливих наслідків тих рішень, що приймаються. Замість концептуальності панують емпіризм, метод спроб і помилок, невизначеність змісту та спрямованості юридичних заходів. Хоча роботу з експертизи проектів нормативно-правових актів організовано досить ефективно, однак зазвичай результати таких експертиз розробниками проектів не враховуються, наслідком чого є прийняття законів, що є кон'юнктурно-корпоративними за змістом, такими, що збільшують колізійність у процесі їх виконання.

Попри проголошення на конституційному рівні принципу верховенства права, необхідно констатувати, що застарілий позитивістський погляд на право лише як на систему правил, що розроблюються та приймаються тільки державою, залишається притаманним для значної більшості державних службовців, політиків і суддів. Такий підхід, за яким різниця між правом та законом визнається суто номінально, є значною перешкодою у процесі побудови правової держави в Україні.

Сучасна модель держави передбачає наявність "розумної", інноваційної, публічної, спрямованої на людину правової системи, з максимальною передачею повноважень на нижчі рівні управління й самоврядування.

Нині розуміння права як суто силового утворення має змінитися на гуманістичне право сучасного громадянського суспільства, у центрі якого - людина як суб'єкт права та правовідносин. Реалізація цього принципу в українському законодавстві покликана забезпечити такі пріоритети: самостійність людини як суб'єкта права; посилення гарантій невтручання держави у сферу, де людина має право діяти на власний розсуд; формування ефективних юридичних механізмів реалізації та захисту прав людини; надання людині необхідної державної та громадянської допомоги в реалізації прав і виконанні нею обов'язків; розвиток системи юридичної освіти населення; врахування індивідуальних поглядів і національних інтересів при прийнятті рішень.

На сьогодні в Україні цілком очевидною є потреба у концептуалізації правової політики, що є однією з умов забезпечення її ефективності, тобто цілеспрямованої планомірної діяльності держави у сфері правового регулювання соціальних відносин. Сутність такої політики полягає у виробленні та практичній реалізації правових ідей та цілей стратегічного характеру. Правова політика має бути організуючим началом усього правового життя та правового розвитку суспільства, виступати однією з форм здійснення державної політики, засобом легітимації офіційного політичного курсу країни.

Найближчим часом необхідно розробити та прийняти Концепцію правової політики в Україні. Концепція має визначати: стратегічні, перспективні цілі правової політики (соціальна, політична і правова стабільність; економічний прогрес; безпека особи, суспільства й держави тощо); актуальні завдання правової політики (наукове обґрунтування стратегії правового розвитку на довгострокову перспективу; розроблення середньострокової та короткострокової програми розвитку окремих напрямів правового регулювання, об'єктивна оцінка доцільності та ефективності системи правових засобів і механізмів тощо); принципи правової політики (соціально-політична обумовленість, наукова обґрунтованість, пріоритетність прав та основних свобод людини і громадянина, гласність, легітимність, демократичний характер тощо); механізм формування та реалізації правової політики (суб'єкти, форми реалізації правової політики, чинники, що впливають на ефективність правової політики).

Врешті-решт у Концепції необхідно визначити основні заходи, спрямовані на підвищення ефективності правової політики у таких сферах: правотворча діяльність, правореалізаційна практика, інформаційно-виховна, культурно-моральна.

До розроблення Концепції слід залучити провідних правознавців, після чого організувати широке обговорення проекту документа.

Забезпечення гарантування та захисту прав і свобод людини є одним з головних завдань демократичної та правової держави. Україна, задекларувавши своє бажання побудувати саме таку державу, правова система якої інтегрувала б найліпші світові стандарти у сфері прав і свобод людини, зобов'язана здійснювати усі можливі заходи для приведення свого законодавства та практики правозастосування у відповідність з європейськими принципами та стандартами. Попри, здавалося б, очевидні та зрозумілі завдання, що стоять перед державою, практика майже 20-річної розбудови незалежної України свідчить про наявність численних труднощів, недоліків і перешкод, що постійно виникають на цьому шляху. У зв'язку з цим набуває надзвичайної актуальності не доктринальне, а саме офіційне тлумачення таких понять: що ж таке міжнародний та європейський стандарти прав людини, їх сутність та істотні ознаки, що пов'язано з ідентифікуванням належності тієї чи іншої правової цінності до міжнародного правового стандарту.

5.2. Забезпечення прав людини та справедливий суд

Реальному прогресу у забезпеченні прав людини сприяло міжнародне закріплення та визнання людини та її прав найвищою цінністю в численних конвенціях і пактах. Тож позитивація правового статусу людини відбувається у спосіб інкорпорації національними правовими системами міжнародних правових актів, у яких закріплюються міжнародні, визнані цивілізованими країнами, стандарти, звернення до них у правозастосовній і, зокрема судовій, практиці, тлумаченні приписів позитивного права виключно в їх світлі. Серцевиною правореалізації наданих гарантій є передусім доступ людини до суду та отримання справедливого неупередженого розгляду своєї справи. Саме право на справедливе правосуддя є однією з базових міжнародних та європейських цінностей, а тому й закріплено як загальновизнаний правовий стандарт.

За роки незалежності в Україні були запроваджені засади незалежної судової системи, створено системи апеляційного та касаційного оскарження судових рішень, сформовано адміністративну юстицію, встановлено судовий контроль за законністю затримання та арешту осіб, визначенням винятків з таємниці листування, телефонних розмов, телеграфної та іншої кореспонденції тощо.

Але, на жаль, сучасний стан судової системи України, незважаючи на наявні досягнення, не можна оцінити як такий, що відповідає зазначеному вище загальновизнаному правовому стандарту. Українське судочинство й надалі не викликає у громадян довіри та поваги.

Перешкодою у реалізації міжнародних стандартів прав і свобод людини є не тільки все ще неефективна судова система, а й значні масштаби корупції. Попри те, що у 2010 р. в Україні відбулася судова реформа, зокрема в Законі України "Про судоустрій та статус суддів" було вперше закріплено поняття "справедливий суд", очевидною є потреба в подальшому вдосконаленні законодавства у цій сфері відповідно до міжнародних стандартів, а також передусім практики реалізації саме цієї норми закону. Щодо вдосконалення адміністративного судочинства України такі стандарти мають запозичуватися у т. ч. і з практики міжнародних юрисдикційних органів, у яких держава Україна може виступати відповідачем у випадках її неспроможності забезпечити право на судовий захист на національному рівні. Крім Європейського суду з прав людини, йдеться і про рішення, зокрема, міжнародних комерційних та інвестиційних арбітражів, комітетів ООН із прав людини у частині формулювання вимог до належних стандартів судочинства.

Одним зі стандартів, яких мають дотримуватися держави, є "ефективність" судового захисту, що передбачає різноманітні дії держави щодо реального забезпечення здатності особи звертатися зі скаргами та відстоювати свої права. Забезпечення ефективності правових засобів захисту є позитивним зобов'язанням держави, тобто таким, що вимагає активних дій, а не утримання від втручання у діяльність таких засобів.

Неналежним чином забезпечений доступ до правосуддя як право кожної людини на місце врегулювання спору, в якому можливо відстоювати порушені права та отримувати за це відшкодування, що включає право на доступ до судів і право на справедливу та неупереджену процедуру.

Таким чином, "відмова у правосудді" має розглядатися як "будь-яка нездатність держави виконувати свої зобов'язання щодо організації та забезпечення належних процедур для гарантування мінімального судового захисту", тобто "відмова в правосудді" має місце, коли:

• уповноважені судові органи відмовляються приймати позов;

• справа розглядається у необґрунтовано довгий строк;

• справа розглядається очевидно у неадекватний спосіб;

• допускається явне та навмисне зловживання законом.

Практика засвідчує, що "відмову у правосудді" зумовлює не тільки затримка у розгляді справи, а й у прийнятті заяви, ухваленні рішення, апеляційному перегляді справи. У будь-якому разі держава має гарантувати особі, що строки розгляду її справи будуть "розумними". Межі "розумності" залежать від обставин справи, її складності, поведінки сторін і самого суду.

Жоден строк затримки не є причиною автоматичної "відмови у правосудді". "Відмова у правосудді" може мати місце також у випадках "явного та навмисного зловживання законом". Необов'язковим є надання прямих доказів умисного порушення. Стороні достатньо довести факт ухвалення очевидно несправедливого та некомпетентного судового рішення, що явно суперечить вимогам закону. Водночас не є "відмовою у правосудді" та не тягне за собою відповідальності держави судова помилка, допущена без зовнішнього тиску, якщо судовий процес не відбувався очевидно упереджено, нечесно або неповноважним судом. Під "відмову у правосудді" також підпадає явна несправедливість, яка виражається у відсутності належної правової процедури, що призводить до спотворення юридичної обґрунтованості.

З прийняттям нового Закону "Про судоустрій і статус суддів" в Україні почався новий етап судової реформи. Законом передбачено запровадження обов'язкової підготовки для суддів; обов'язок декларування доходів і видатків судді та його сім'ї; чіткий розмір заробітку судді; створено Вищий спеціалізований суд з розгляду цивільних і кримінальних справ, чим вирішено питання про самостійну касаційну інстанцію у цивільних і кримінальних справах; ліквідовано військові суди, а розгляд військових справ віднесено до компетенції загальних судів, що відповідає міжнародним стандартам незалежності суддів.

Суттєво підвищено рівень незалежності суддів від впливу інших державних органів, їхніх посадових осіб, а також у самій системі правосуддя. Питання, пов'язані з призначенням на посаду суддів вперше, обранням суддів безстроково та звільнення з посади судді вирішуються Вищою кваліфікаційною комісією суддів України та Вищою радою юстиції. Функція Президента України та Верховної Ради України полягає у легалізації відповідних рішень зазначених органів, що покликано унеможливити будь-яку політизацію вказаних процедур. Невід'ємною частиною судової реформи став прийнятий у 2012 р. за ініціативи Президента України Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо посилення гарантій незалежності суддів)", який передбачає подальше зменшення впливу Президента України на процес призначення на посаду судді вперше.

Організаційною основою незалежності суддів став принципово новий механізм призначення членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, який на виконання вимог міжнародних актів передбачає забезпечення у її складі більшості суддів, які призначаються самими суддями. Аналогічний підхід має бути застосований і при формуванні Вищої ради юстиції, що вимагає внесення відповідних змін до Конституції України.

Докорінно змінився процес відбору кандидатів на посаду судді вперше. Завдяки впровадженню анонімного тестування, рейтингу кандидатів та усунення низки бюрократичних процедур під час подання документів у 2011 - 2012 рр. за конкурсним відбором залучено до суддівського корпусу високопрофесійних юристів.

Значно вдосконалено процедуру притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності: створено можливості для кожного громадянина захистити себе від протиправних дій судді, відпрацьовано механізм розгляду дисциплінарної справи стосовно судді на засадах змагального правочинства з метою недопущення зловживання правом. Прокуратура позбавлена права ініціювати перед Вищою радою юстиції та Вищою кваліфікаційною комісією суддів України питання відповідальності суддів, які розглядали справи за її участю.

Для поліпшення рівня доступу громадян до правосуддя та оптимізації судового процесу істотно змінено процесуальне законодавство.

Так, з метою унеможливлення впливу голів судів на процес розгляду справ в усіх судах загальної юрисдикції запроваджено автоматизовану систему документообігу, яка визначає персональний склад суду для розгляду кожної справи автоматично, без участі людського чинника.

Суттєво скорочено терміни розгляду справ в апеляційній і касаційній інстанціях, апеляційні суди позбавлено повноважень відправляти справи на новий розгляд, а в адміністративному процесі запроваджено виклик у спосіб надсилання тексту повістки електронною поштою та факсимільним повідомленням, що дозволить прискорити судові процедури і збільшити можливості громадян для захисту своїх прав у суді.

Ці зміни були підтримані Європейською Комісією "За демократію через право" (Венеціанською комісією). Водночас було висловлено низку зауважень і пропозицій. Задля приведення законодавства, передусім Закону України "Про судоустрій і статус суддів", у відповідність до європейських стандартів протягом 2011 р. напрацьовано значний пакет змін до законодавства про судівництво, що має стати наступним етапом судової реформи. Схвалення цих змін Парламентом дозволить наблизити українське правосуддя до вимог справедливого суду.

Так, необхідною передумовою для відправлення правосуддя є наявність фінансування та створення належних умов для функціонування судів і діяльності суддів, обов'язок із забезпечення яких покладається на державу.

Принципово нові можливості для фінансування судової системи заклав Закон України "Про судовий збір", результатом прийняття якого стало спрямування коштів від судового збору виключно на забезпечення потреб судів. Таким чином, судовий збір має залучити додаткові ресурси для судової гілки влади, а також є джерелом фінансування судів у майбутньому.

Важливим досягненням у питанні фінансової незалежності органів судової влади стало збільшення у Законі України "Про Державний бюджет України на 2012 рік" розміру суддівської винагороди, яка порівняно з 2011 р. зросла у півтори рази. Розмір оплати праці суддів буде збільшено і в подальшому, що повністю відповідає характеру тих завдань, які покладаються державою на суддю, та ступеню його відповідальності перед суспільством.

Наступним кроком у фінансуванні органів судової влади має стати збільшення розміру заробітної платні для працівників апаратів судів, яка має бути не меншою, ніж у державних службовців відповідного рівня центральних органів виконавчої влади, що дозволить зберегти для роботи у судах висококваліфікованих працівників.

Також потребує вирішення питання щодо вільного доступу громадян до приміщень суду, в т. ч. залів судових засідань, де відбувається публічний розгляд справ у спосіб забезпечення належних умов перебування у суді під час участі в судових процесах, облаштування місць очікування, запровадження автоматизованого прийому платежів тощо.

Необхідно зосередитися на вдосконаленні просвітницької роботи в судах. Мають бути відкриті інформаційні центри допомоги громадянам, які б забезпечували доступ до законодавчої бази, зразків процесуальних документів, інформації про судові засідання, надання за потреби інформаційних консультацій, а також організацію інформаційних стендів та орієнтування на задоволення інформаційних потреб офіційних веб-ресурсів судів.

Забезпеченню права громадянина на судовий захист значною мірою сприяє модернізація процедури відправлення правосуддя за допомогою сучасних технічних засобів, насамперед у спосіб застосування у процесі судових засідань систем відеоконференційного зв'язку. Використання таких систем у кримінальному провадженні передбачено новим Кримінальним процесуальним кодексом України, який набере чинності в листопаді 2012 р.

У майбутньому такі технічні новації й умови їх реалізації слід застосовувати і під час розгляду цивільних, адміністративних та господарських справ, що дозволить скоротити терміни розгляду справ, значні кошти і час громадян. У 2011 р. 57 тис. свідків і потерпілих з різних причин не змогли взяти особистої участі у розгляді кримінальних справ.

Значної економії державних коштів можна досягти завдяки зменшенню кількості апеляційних і касаційних скарг, що подаються органами держави по дрібних справах без урахування перспективи їхнього судового розгляду й економічного ефекту від прийнятих судових рішень і створюють додаткове навантаження на суди.

Зазначене питання вдалося частково вирішити із прийняттям вищевказаного Закону України "Про судовий збір", яким суттєво обмежено кількість державних органів, що користувалися пільгами при зверненні до суду. Перелік органів, звільнених від сплати судового збору, має залишитися незмінним, оскільки є гарантією від випадків необґрунтованого звернення до суду. Крім того, з метою недопущення подібних випадків у майбутньому необхідно внести зміни до процесуального законодавства та додатково визначити категорії справ, за якими рішення суду першої інстанції є остаточними.

У процесі проведення судової реформи особливу увагу приділено реалізації права на судовий захист тих громадян, які не можуть захистити свої законні інтереси через відсутність коштів на кваліфіковану правову допомогу. На розв'язання зазначеної проблеми спрямовані положення Закону України "Про безоплатну правову допомогу", які передбачають можливість надання правової допомоги адвокатами з оплатою їх послуг за рахунок держави.

На часі й посилення ролі Національної школи суддів у підготовці кадрів для судової системи. Згідно з європейськими стандартами спеціальну підготовку суддів має здійснювати автономна установа під контролем суддів (п. 66 Висновку N 10 (2007) Консультативної ради європейських суддів "Судова рада на службі суспільства"). Сьогодні створено Національну школу суддів, яка забезпечує підвищення кваліфікації останніх. Однак первинну підготовку покладено на вищі навчальні заклади. Тому потрібно відкоригувати Закон України "Про судоустрій і статус суддів", наділивши повноваженнями щодо підготовки суддів лише Національну школу суддів, а не заклади освіти, підпорядковані виконавчій владі.

5.3. Реформування системи кримінальної юстиції

З огляду на сучасні євроінтеграційні процеси, економічні, соціальні та політичні зміни в Україні, питання реформування вітчизняної системи кримінальної юстиції (реформування кримінального та кримінального процесуального законодавства, органів кримінальної юстиції, в т. ч. у сфері виконання судових рішень у кримінальних справах, гуманізації кримінальної відповідальності за окремі види злочинів) у напрямі подальшої демократизації, гуманізації, посилення захисту прав і свобод людини відповідно до вимог міжнародних правових актів і зобов'язань нашої держави перед європейським і світовим співтовариством є нині особливо актуальним.

Кримінально-процесуальне законодавство останніми роками зазнало змін, спрямованих на реалізацію вимог Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Попри окремі поліпшення, наявна система кримінальної юстиції в цілому не повною мірою відповідає новим суспільним відносинам і не забезпечує належного стану правопорядку, ефективного захисту осіб, суспільства та держави від небезпечних посягань на соціальні цінності, права та законні інтереси. Вона залишається громіздкою, внутрішньо суперечливою. Діяльність її суб'єктів характеризується дублюванням повноважень, відсутністю чіткого розмежування їхньої компетенції, наданням пріоритету завданням, що насправді є другорядними, застосуванням невиправдано ускладнених формальних процедур.

Ідеться передусім про необхідність зламу успадкованої від радянської системи ганебної практики, за якої суди демонструють відданість лише одній стороні процесу - обвинуваченню. За 2011 р. судами винесено близько 1 % виправдувальних вироків, тоді як у європейських країнах цей показник у десятки разів більший.

Важливим кроком реформування кримінальної юстиції стало прийняття нового Кримінального процесуального кодексу України, який із набуттям чинності у листопаді 2012 р., докорінно змінить модель кримінального процесу.

Новий Кодекс наділяє підозрюваного та його захисника значно ширшим обсягом процесуальних прав: правом залучати експертів, отримувати доступ до документів, викликати до суду свідків на тих самих умовах, що й сторона обвинувачення.

Протягом тривалого часу в Україні надмірно застосовувався такий запобіжний захід, як утримання під вартою, внаслідок чого десятки тисяч осіб очікують на вирок за гратами. Новий Кодекс суттєво удосконалив систему запобіжних заходів: запроваджено домашній арешт, удосконалено застосування запобіжного заходу у вигляді застави, максимально звужено та віднесено до виняткових запобіжних заходів можливість тримання під вартою.

Суттєво розширено судовий контроль на досудовому провадженні, адже лише суд зможе приймати рішення, які обмежують конституційні права особи. Накладення арешту на майно, надання дозволу на проведення певних видів обшуку, здійснення примусового приводу, обрання певних видів запобіжних заходів, відсторонення від посади здійснюватимуться тільки за рішенням суду.

Скасовано такий застарілий радянський інститут, як повернення справи судом на додаткове розслідування, який суттєво заважає оперативності правосуддя і перешкоджає реалізації права кожного на справедливий суд упродовж розумного строку, оскільки суд має право необмежену кількість разів повертати справу прокурору для проведення додаткового розслідування.

Кодексом передбачено запровадження нової, позбавленої обвинувачувального ухилу процедури досудового розслідування, під час якої гласними та негласними методами, встановленими законом, здійснюватиметься збирання фактичних даних, що мають значення для кримінального судочинства. Ефективність досудового розслідування підвищена за рахунок значного зменшення формалізму.

У кримінальному провадженні суттєво змінюється статус прокурора, який стає процесуальним керівником досудового розслідування і прийматиме або погоджуватиме всі ключові рішення на цій стадії провадження. Запроваджено спеціалізацію слідчих і суддів для здійснення кримінального провадження щодо неповнолітніх осіб, робота з якими потребує додаткових знань і навичок. Планується введення такої спеціалізації і для прокурорів. Кодексом передбачається широке використання у кримінальному провадженні сучасних інформаційних технологій, а саме: застосування технічних засобів фіксування кримінального провадження; застосування електронних засобів контролю при обранні стосовно особи запобіжного заходу, не пов'язаного з позбавленням волі.

Змінюється порядок використання свідчень у кримінальному провадженні. Будь-які докази, надані слідчому чи прокурору, доказової сили для суду не матимуть. Це є особливо важливим у світлі існуючої сьогодні проблеми катувань і жорстокого поводження у правоохоронних органах. З метою її вирішення Указом Президента України від 27 вересня 2011 р. N 950/2011 у якості постійно чинного консультативно-дорадчого органу створено Комісію з питань попередження катувань, завданням якої визначено виявлення фактів жорстокого поводження та підготовка пропозицій щодо вдосконалення законодавства у сфері попередження катувань. Найближчим часом до Парламенту буде внесено законопроект, спрямований на створення в Україні національного превентивного механізму, сутність якого полягає у запровадженні системи регулярних відвідувань незалежним органом державної влади місць примусового утримання осіб з метою недопущення катувань та інших жорстоких, нелюдських або таких, що принижують гідність видів поводження та покарання. Необхідність створення такого спеціального механізму обумовлена міжнародними зобов'язаннями України згідно з Факультативним протоколом до Конвенції проти катувань та інших жорстоких, нелюдських або таких, що принижують гідність, видів поводження та покарання, ратифікованого Законом України N 22-V від 21 липня 2006 р. Час прострочення виконання Україною зазначеного міжнародного зобов'язання на сьогодні складає більше п'яти років.

Крім вищезазначеного, положеннями нового Кодексу також передбачено:

• запровадження принципу незмінності державного обвинувача;

• законодавче визначення конкретних розумних процесуальних строків під час досудового та судового провадження;

• розширення сфери застосування відновних і примирних процедур;

• спрощення процедур розслідування злочинів невеликої тяжкості та більшості злочинів середньої тяжкості.

При цьому захист інтересів потерпілих відбуватиметься у спосіб визнання за особами цього статусу з моменту подання заяви про вчинення правопорушення з визначенням відповідних процесуальних прав і повноважень, властивих саме особі потерпілого, а не свідка, як це зазначено у чинному процесуальному законодавстві.

З метою гуманізації кримінального права передбачено запровадження окремого виду провадження, за яким можливе ухвалення суддею рішення про покарання особи за вчинення злочину невеликої тяжкості, кримінального проступку без проведення судового засідання, якщо вина особи доведена матеріалами розслідування і така особа визнає свою вину та не заперечує проти покарання, яке може призначити суддя (судовий компроміс).

Новим Кодексом також удосконалена процедура перегляду судових рішень у кримінальному судочинстві:

• апеляційний перегляд судових рішень мають здійснювати апеляційні суди у формі повної апеляції;

• суди першої інстанції позбавлені повноваження визначати подальшу долю апеляційних скарг.

Організаційне забезпечення незалежності досудового провадження має бути забезпечено у спосіб формування чіткої вертикальної структури органів досудового слідства, виведення їх із підпорядкування начальникам територіальних і лінійних органів внутрішніх справ, що суттєво сприятиме реальному забезпеченню процесуальної незалежності слідчого та керівника слідчого підрозділу під час досудового провадження.

Крім прийняття нового КПК України, ще одним позитивним кроком на шляху реформування кримінальної юстиції стало прийняття Верховною Радою України у грудні 2011 р. Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо гуманізації відповідальності за правопорушення у сфері господарської діяльності)", внесеного Главою держави.

Приведено у відповідність до європейських стандартів коло законодавчо встановлених підстав для застосування покарання у вигляді позбавлення волі, затверджено новий підхід, за яким пріоритет при визначенні покарання надається фінансовим санкціям, що стимулюватиме підприємницьку діяльність.

Реалізація положень Кримінального процесуального кодексу України потребує подальшого реформування системи кримінальної юстиції, у зв'язку з чим потрібно невідкладно врегулювати такі питання:

• прийняти Кодекс України про кримінальні проступки та закон про внесення змін до Кримінального кодексу України щодо розмежування правопорушень залежно від ступеня їхньої суспільної небезпеки, обмеження сфери застосування покарань, пов'язаних із позбавленням волі;

• посилити законодавчі вимоги щодо забезпечення права на захист особи, передбачивши обов'язкову участь захисника з моменту фактичного затримання особи за підозрою у вчиненні злочину та розширивши коло обов'язків захисників, які виконують свої функції за призначенням; посилити на законодавчому рівні обов'язковість оскарження судового рішення, окрім випадків, коли проти цього заперечує засуджена особа; забезпечити обов'язкову участь захисника за призначенням у судах апеляційної та касаційної інстанцій;

• визначити процесуальний статус Уповноваженого з прав людини або його представників у разі, коли вони беруть участь у кримінальному провадженні.

Також мають бути здійснені інституційні зміни, що стосуються діяльності прокуратури, адвокатури й органів внутрішніх справ.

Для підготовки відповідних законодавчих ініціатив створено робочі групи, до яких залучено науковців, експертів, недержавні правозахисні організації та посадовців найвищого рангу. Крім того, 6 квітня 2012 р. Президентом України було утворено Комітет з питань реформування правоохоронних органів як консультативно-дорадчий орган при Главі держави з метою усунення дублювання повноважень правоохоронних органів, оптимізації їхньої структури й чисельності та підготовки узгоджених пропозицій щодо їхнього подальшого комплексного реформування, підвищення ефективності діяльності правоохоронних органів щодо забезпечення прав і свобод людини.

5 червня 2012 р. Парламентом схвалено у першому читанні внесений Президентом України Проект закону "Про адвокатуру", розроблений робочою групою, створеною Розпорядженням Президента України від 22 листопада 2011 р. N 362/2011-рп.

Упровадження нової моделі кримінального процесу потребує також зміни ролі прокуратури, якій належить перетворитися з пострадянського органу в ефективну структуру, що відповідає визнаним демократичним стандартам. На необхідності реформування прокуратури неодноразово наголошували міжнародні інституції та європейські експерти.

Певні кроки у цьому напрямку вже були зроблені під час прийняття нового Кримінального процесуального кодексу України. Проте низка питань потребує переосмислення і нового нормативного врегулювання. Зокрема, це стосується виконання прокуратурою функції загального нагляду за додержанням законів, прав прокурора на зупинення дії актів органів державної влади та місцевого самоврядування замість звернення до суду, повноважень на представництво в суді. Основний напрям діяльності прокуратури має обмежуватися кримінальною юстицією: процесуальним керівництвом розслідуванням, підтриманням державного обвинувачення у суді та наглядом за виконанням судових рішень у кримінальному судочинстві. Статус прокурорів у питаннях добору, кар'єри, відповідальності має бути наближений до статусу суддів.

У контексті здійснення реформування системи кримінальної юстиції необхідна також нова редакція Закону України "Про судову експертизу". Певного оновлення потребує також і Кримінальний кодекс України. Ідеться, зокрема, про посилення відповідальності за вчинення злочинів проти правосуддя. Свавілля осіб, наділених владою при розслідуванні злочинів, унаслідок чого страждають невинуваті, має невідворотно каратися.

Реформаційні процеси не вичерпуються виключно законодавчими змінами, адже не менш важливим чинником, який забезпечує ефективність правозастосування, є праворозуміння осіб, які застосовуватимуться на практиці нові нормативні правила. У зв'язку з цим особливого значення набуває проблема підвищення рівня праворозуміння правочинцями, їхнього професіоналізму та дотримання етичних норм, які нарешті набули законодавчого окреслення в Законі України "Про правила етичної поведінки", прийнятому 17 травня 2012 р. Саме від цього залежатиме реальне підвищення рівня правової захищеності особи, яка потрапляє до сфери кримінального судочинства.

5.4 Виконання судових рішень

Термінового вирішення потребує проблема забезпечення безумовного виконання судових рішень, яке базується на принципах верховенства права і пріоритету прав людини. При цьому важливо, щоб держава неухильно виконувала цей обов'язок і у випадках, коли судове рішення ухвалене проти неї. Але на жаль, в Україні досі є проблеми з виконанням судових рішень.

Україна є стороною Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 р., яка 11 вересня 1997 р. набула чинності для України (далі - Конвенція), та протоколів до неї. Відповідно до Конвенції сторони зобов'язуються виконувати остаточні рішення Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) у будь-яких справах, у яких вони є сторонами. Порядок виконання рішень і застосування практики ЄСПЛ в Україні визначено Законом України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини".

На конституційному рівні закріплено принцип обов'язкового виконання рішення суду. Зокрема, у ч. 5 ст. 124 Конституції України зазначається, що судові рішення ухвалюються судами іменем України та є обов'язковими до виконання на всій її території. Цей принцип також деталізований у багатьох законодавчих актах України. Але статистика виконання рішень судів є невтішною. Так, відповідно до даних ЄСПЛ станом на жовтень 2011 р. на Україну припадало майже 7 % загальної кількості заяв, що чекали на розгляд ЄСПЛ. За цим показником Україна посідала 5-те місце (після Росії, Туреччини, Румунії та Італії) з-поміж 47 держав - членів Ради Європи¹¹. І однією з головних причин цього є неефективне виконання рішень ЄСПЛ у справах проти України, особливо тих, у яких було визнано наявність системних проблем у сфері законодавства, адміністративної чи судової практики. У своїй останній щорічній доповіді Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, порушуючи проблему невиконання або затримки у виконанні рішень національних судів, наводила показник завершених і фактично виконаних судових рішень у 2011 р., що складав лише близько 32 %¹².

____________
¹¹ European Court of Human Rights. Pending applications allocates to a judicial formation [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.echr.coe.int/NR/rdon-lyres/92D2D0246F05-495E-A714-4729DEE6462C/0/Chart_EN_30092011.pdf

¹² Щорічна доповідь Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини про стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні. - К., 2011 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.ombudsman.gov.ua/images/stories/07022011/Dopovid_8_1.pdf

Питання реформування системи виконання судових рішень особливо гостро постало ще у 2010 р. ЄСПЛ у справі "Юрій Миколайович Іванов проти України" зобов'язав нашу державу невідкладно, не пізніше ніж за рік після набрання страсбурзьким рішенням статусу остаточного (15.01.2010 р.), запровадити на національному рівні ефективний засіб або комбінацію засобів захисту, здатних забезпечити адекватну й достатню компенсацію за невиконання або затягування з виконанням рішень українських судів (у подальшому ЄСПЛ продовжив строк виконання цього рішення на 6 місяців).

У більшості рішень ЄСПЛ щодо України констатується про порушення права на справедливий суд стосовно тривалості виконання рішень національних судів. Ідеться передусім про невиконання державними підприємствами рішень судів через обмеження, встановлені у процедурі примусового виконання судових рішень щодо цих підприємств. Так, Законом України "Про введення мораторію на примусову реалізацію майна" від 29 листопада 2001 р. N 2864-III (далі - Закон N 2864-III) забороняється реалізація основних фондів державних підприємств і підприємств, де частка держави складає не менше 25 %. Законом України "Про заходи, спрямовані на забезпечення сталого функціонування підприємств паливно-енергетичного комплексу" від 23 червня 2005 р. N 2711-IV (далі - Закон N 2711-IV) відтерміновується процедура погашення цими підприємствами заборгованості. Через недостатність видатків бюджетного фінансування соціальних виплат ветеранам війни та праці, дітям війни, чорнобильцям, військовослужбовцям, учителям, матерям по догляду за дітьми й іншим категоріям населення фактично неможливим є виконання значної кількості судових рішень.

Між тим ЄСПЛ у багатьох своїх рішеннях не раз наголошував, що невиконання судового рішення не може бути виправдане недоліками законодавства, які унеможливлюють його виконання, що відсутність коштів у підприємства державної форми власності не може виправдати затримку виконання судового рішення, невиконання рішення державного суду не може бути виправдане відсутністю бюджетних видатків.

У багатьох документах Ради Європи також наголошується на системних проблемах виконання судових рішень в Україні та пропонуються можливі способи їх вирішення. Так, наприклад, у Проміжній Резолюції CM/ResDH(2008)1 Комітету міністрів Ради Європи¹³ зазначається, що:

____________
¹³ Interim Resolution CM/ResDH(2008)1 on the execution of the judgements of the European Court of Human Rights in 232 cases against Ukraine relative to the failure or serious delay in abiding by final domestic judicial decisions delivered against the state and its entities as well as the absence of an effective remedy, adopted by the Committee of Ministers on 6 March 2008 at the 1020th meeting of the Ministers' Deputies [Електронний ресурс]. - Режим доступу: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1259451&Site=CM

• невиконання судових рішень завдає суттєвої шкоди ефективності функціонування державних структур, зводить нанівець законні очікування громадян та їх віру в правосуддя;

• добровільному виконанню продовжує перешкоджати низка таких постійних проблем, як відсутність чіткої та ефективної процедури виконання рішень, винесених проти держави та підпорядкованих їй суб'єктів, суттєві недоліки в бюджетному законодавстві;

• попередження нових порушень Конвенції може бути досягнуто у спосіб запровадження на національному рівні засобів юридичного захисту щодо невиконання тощо.

Наголошується також на необхідності вжиття першочергових заходів з удосконалення засобів юридичного захисту, принаймні надання адекватної компенсації за будь-яку затримку у виконанні рішення та можливостей прискорення виконавчого провадження для забезпечення принципу, відповідно до якого держава не зможе без наслідків для себе затягувати або не виконувати остаточні рішення національних судів, винесених проти неї.

Ще раз підкреслимо, що виконання Україною рішень національних судів є важливою гарантією забезпечення права на справедливий суд. Відсутність належного виконання судових рішень визнається ЄСПЛ порушенням Конвенції. Спираючись на вказану вище позицію ЄСПЛ і Комітету міністрів Ради Європи, що контролює виконання рішень Європейського суду з прав людини, можна констатувати, що для подолання зазначених проблем необхідно зробити передусім такі кроки:

• передбачити належне фінансування з державного бюджету виконання рішень національних судів, де відповідачем є держава;

• внести зміни до законодавства щодо вдосконалення процедури примусового виконання судових рішень, усунення законодавчих перешкод стосовно звернення стягнення на майно та кошти боржників;

• передбачити у законодавстві ефективні заходи щодо протидії тривалому невиконанню рішень національних судів, компенсацію за таке невиконання;

• закласти у державний бюджет достатні кошти для щорічного здійснення соціальних виплат, право на отримання яких гарантоване законодавством.

Суттєвою причиною незадовільного стану виконання судових рішень є недосконалість виконавчого провадження. У цій сфері Україна, продовжуючи радянські традиції, надто піклується про громадян під час реалізації ними своїх прав. Адже саме стягувачу слід надати найширші правові можливості щодо втілення судового рішення. Але українське законодавство значну кількість дій, які стягувач міг би вчинити самостійно, досі відносить до компетенції державного виконавця. Саме тому слід підтримати ідею запровадження інституту присяжних (приватних) виконавців, які в інтересах стягувача організовуватимуть виконання відповідного рішення суду. Це надасть стягувачам можливість самостійно обирати особу, яка здійснюватиме відновлення їхніх порушених прав після прийняття відповідного судового рішення. Запровадження такого інституту також сприятиме демонополізації діяльності державної виконавчої служби і в умовах створеного конкурентного середовища може поліпшити якість послуг щодо виконання судових рішень.

В адміністративній юстиції є проблема невиконання або неналежного виконання судових рішень колегіальними суб'єктами владних повноважень (колегіальними органами). Так, колегіальні органи нерідко просто ігнорують рішення суду. У більшості випадків це зумовлено тим, що на основі ст. 382 Кримінального кодексу України (далі - ККУ) за невиконання судового рішення можна покарати лише того суб'єкта владних повноважень, який приймає рішення одноосібно. Тому законодавство необхідно змінити так, аби обов'язок із виконання рішень суду щодо колегіальних органів несла конкретна особа, яку можна було б за наявності підстав притягнути в тому числі й до кримінальної відповідальності. Як спосіб вирішення цієї проблеми можна передбачити на законодавчому рівні запровадження спеціального порядку виконання певних видів судових рішень, який полягатиме у тому, що такі види судових рішень виконуватимуться керівником суб'єкта владних повноважень одноосібно.

Слід зазначити, що на сьогодні державою вжито певних заходів, спрямованих на розв'язання вказаних проблем. Так, 5 червня 2012 року Верховною Радою України було ухвалено Закон України "Про гарантії держави щодо виконання судових рішень", який сприятиме виконанню "пілотного" рішення Європейського суду "Юрій Миколайович Іванов проти України" в частині усунення проблем невиконання рішень суду, за виконання яких держава несе відповідальність відповідно до принципів, встановлених практикою Європейського суду.

Прийняття зазначеного Закону є важливим кроком для поліпшення виконання рішень судів. Проте подальше вдосконалення процедури виконавчого провадження є нагально необхідним, адже виконуваність судових рішень впливає безпосередньо на рівень довіри громадян до судової системи й на інвестиційний клімат у країні.