ПОЛІТИКО-ПРАВОВИЙ РОЗВИТОК УКРАЇНИ У ЗАГАЛЬНОЄВРОПЕЙСЬКОМУ ПРОСТОРІ

ПОЛІТИКО-ПРАВОВИЙ РОЗВИТОК УКРАЇНИ У ЗАГАЛЬНОЄВРОПЕЙСЬКОМУ ПРОСТОРІ

1. АКТУАЛЬНІ ПРОБЛЕМИ РОЗВИТКУ ПОЛІТИЧНОЇ СИСТЕМИ УКРАЇНИ

Процес системного реформування політики, економіки та суспільного ладу України передбачає консолідацію держави, суспільства та наявних ресурсів навколо спільних цінностей, цілей та дій, визнаних і прийнятих усіма учасниками модернізаційного проекту.

Головну роль у формуванні такого нового "суспільного договору" відіграє сфера публічної політики та державного управління. Саме від конфігурації сил на політичній арені, існування довіри між державними інститутами та громадянським суспільством, стійких правових рамок, що регулюють взаємодію, а також конкуренцію між різними групами інтересів, залежить успішна реалізація модернізаційної стратегії.

Відновлення дії Конституції 1996 р. дозволило завершити процес консолідації державної влади. Очевидно виправданим було, що у нових конституційних рамках розпочалося реформування системи органів виконавчої влади, державної служби, адміністративної та дозвільної систем, запровадження основ антикорупційної політики.

Водночас слабка координація заходів щодо вдосконалення системи державного управління та реалізації економічних реформ призвела до неефективних рішень, що підривали суспільну довіру до всього модернізаційного проекту та імідж України в очах її стратегічних партнерів.

Запобігання таким сценаріям вимагає чіткої ідентифікації основних загроз стабільному політичному розвитку та розроблення комплексних стратегій їх подолання. У політичному розвитку України за підсумками 2011 р. можна виділити такі проблемні питання:

• слабкість зворотного зв'язку між органами влади та громадянським суспільством;

• низька компетентність рішень влади у зв'язку з численними конфліктами інтересів та ігноруванням думки експертного середовища;

• заміщення механізму цивілізованого діалогу між владою та політичною опозицією деструктивними засобами інформаційних спецоперацій;

• зростання питомої ваги та впливовості популістських практик у політичній комунікації;

• використання суперечностей і конфліктів між представниками різних ідентичностей (регіональних, етномовних, релігійних тощо) у політичній боротьбі.

Найбільшим викликом для розвитку парламентаризму в Україні є занепад представницької ролі Верховної Ради. Формування складу Парламенту в результаті виборів за пропорційною системою "закритих" партійних списків призвело до підміни інтересів виборців корпоративними інтересами партійних верхівок, розмивання відповідальності за законодавчу підтримку Уряду.

Ухвалення закону про змішану, пропорційно-мажоритарну систему виборів на теперішній час дозволить водночас зберегти представництво партій у Парламенті та відновити безпосередній зв'язок між виборцями і депутатським корпусом. Питання взаємодії Парламенту з Президентом та Урядом, відносин більшості та опозиції мають вирішуватися в межах нового конституційного процесу.

Головною умовою конституційної реформи є забезпечення внутрішньої та зовнішньої легітимності під час підготовки пропозицій щодо внесення змін до Конституції України. З цією метою протягом 2011 р. завершено роботу над концепцією Конституційної Асамблеї. Відповідно до принципів верховенства права, колегіальності, самоврядності, прозорості, відкритості та незалежності Асамблея розпочне роботу над проектом змін до Основного Закону, що буде запропонований до розгляду у Парламенті.

Актуальним напрямом інституційних змін у політичній системі України є реформа органів публічної влади на регіональному, субрегіональному та місцевому рівнях. Нинішня система державного управління є занадто централізованою і вже не відповідає як об'єктивним потребам країни, так і міжнародним зобов'язанням, зокрема у сфері розвитку місцевого самоврядування. Перехід до практичних кроків у сфері реформування територіальної організації влади гальмується вадами адміністративно-територіального устрою, що був успадкований від радянських часів.

Відповідно, у 2012 р. передбачається активна співпраця центральних і місцевих органів влади, у тому числі у форматі міжрегіональних форумів, щодо вироблення Плану реформування місцевого самоврядування та регіональної політики, зокрема формування механізму децентралізації державної регіональної політики, передачі інституційних повноважень і ресурсів органам місцевого самоврядування різних рівнів.

Поряд із інституційними реформами важливою передумовою для демократичного розвитку держави є високий рівень участі громадян у політичному процесі, зокрема через інститути громадянського суспільства. 2011 рік виявив загальнонаціональну тенденцію зростання соціальної напруженості та поширення протестної активності. Провідниками цієї активності стали і стихійні соціальні рухи, і організовані групи тиску, що намагалися використати соціальне незадоволення окремих категорій населення для висування конкретних вимог до органів влади та впливу на процес ухвалення рішень. Відповіддю на цей виклик має бути перехід до більш розвинених форм політичної відповідальності, діалогу державних інституцій і громадянського суспільства, політичних рішень, що базуються на принципі верховенства права, притаманному європейським демократіям.

2. ПРІОРИТЕТНІ НАПРЯМИ МОДЕРНІЗАЦІЇ ПОЛІТИЧНОЇ СИСТЕМИ УКРАЇНИ

2.1. Норми та принципи політичного життя, що випливають з євроінтеграційної стратегії України

Євроінтеграційні перспективи України безпосередньо залежать від втілення у життя таких засадничих цінностей ЄС, як свобода, демократія, рівність, правова держава та права людини, плюралізм, недискримінація, толерантність, справедливість і солідарність, що відображені для країн-претендентів у так званих Копенгагенських критеріях.

Використання досвіду країн - членів Євросоюзу, запровадження європейських стандартів дотримання верховенства права, прав людини та розвиток дієвої ринкової економіки має на меті підвищення якості життя в Україні. З огляду на це державна політика України базується на зазначених вище критеріях членства в ЄС, у т. ч. щодо підвищення прозорості, відкритості та публічності в діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування.

Нині головним питанням євроінтеграційного процесу є укладання Угоди про асоціацію, яка започаткує якісно новий етап у відносинах між Україною та ЄС - перехід від партнерства і співробітництва до політичної асоціації та економічної інтеграції. Україна продемонструвала серйозність своїх євроінтеграційних прагнень, розпочавши у 2010 р. упровадження Програми економічних реформ на 2010 - 2014 роки, у тому числі заходів із реформування політичної системи.

Упродовж 2010 - 2011 рр. здійснено низку практичних кроків із проведення конституційної, адміністративної реформи, реформи виборчої, судової систем, боротьби із корупцією, які визначені пріоритетами Порядку денного асоціації Україна-ЄС та пов'язані із зобов'язаннями, що виникнуть після набрання чинності Угоди про асоціацію. Прийнято низку нормативних актів для забезпечення більшої прозорості та публічності в діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Реалізація цих реформ сприятиме утвердженню в Україні нової демократичної моделі політичної системи європейського зразка, що дозволить забезпечити на практиці принципи верховенства права, дотримання прав і свобод людини, народовладдя, належного управління.

У контексті цього для України стратегічними пріоритетами залишаються:

• зміцнення демократії, верховенства права, забезпечення основних прав і свобод людини, зниження рівня бідності, боротьба зі злочинністю та корупцією, розвиток інститутів громадянського суспільства;

• співпраця з Європейським Союзом у здійсненні реформ, зокрема у модернізації судового та виборчого законодавства і внесення відповідних змін до Конституції України за участі українських та європейських експертів разом з представниками Венеціанської комісії, а також додаткове навчання та обмін з інститутами ЄС відповідними програмами у сфері правосуддя та внутрішніх справ;

• здійснення низки правових реформ, що адаптували б приватне та публічне право України до європейських і міжнародних стандартів;

• зміцнення Європейської політики сусідства для поступового зближення з ЄС на основі спільних цінностей і поглибленої участі України в політичних заходах, програмах та агенціях ЄС.

Україна також підтримує пропозицію Євросоюзу щодо створення Консультативної групи високого рівня ЄС для України, аби допомогти Україні в її зусиллях відповідати вимогам законодавства ЄС, у тому числі щодо судової влади.

Отримання політичної та економічної асоціації з ЄС, прагнення створити умови для започаткування переговорів про вступ України до ЄС не є самоціллю чи політично зумовленим, ситуативним рішенням. Реформування політичної системи України та впровадження європейських норм і принципів у політичне життя відповідає Конституції України, користується підтримкою більшості громадян України, які схвалюють інтеграцію з ЄС (51,7 % у жовтні 2011 р. згідно з опитуванням Центру Разумкова), та сприяє подоланню нагальних внутрішньополітичних проблем.

2.2. Адміністративна реформа в Україні: на шляху до європейських стандартів публічного управління

Недостатня ефективність системи державного управління залишається однією з найбільших проблем України, що перешкоджає належному розвитку нашої держави. Програма економічних реформ на 2010 - 2014 роки "Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава" передбачає реалізацію адміністративної реформи, яка має усунути бюрократичні перешкоди для розвитку економіки та створити ефективну систему надання фізичним та юридичним особам адміністративних послуг.

Під час реалізації першого етапу адміністративної реформи вжито низку важливих заходів з реформування системи центральних органів виконавчої влади: створено нову структуру центральної виконавчої влади, побудовану відповідно до функціонально-галузевого принципу; розмежовано політичні та управлінські функції органів виконавчої влади центрального рівня, скорочено їх кількість.

Так, на виконання Указу Президента України "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади" від 9 грудня 2010 р. N 1085/2010 111 органів центральної виконавчої влади реорганізовано у 74, при цьому з 69 контролюючих органів залишилося 11. Апарати центральних органів влади скорочено майже на 20 %. Таким чином було усунуто зайві бюрократичні ланки у процесі прийняття державних рішень і скорочено видатки на утримання державного апарату.

Окрім оптимізації системи центральних органів виконавчої влади, важливим досягненням у здійсненні адміністративної реформи стало законодавче закріплення перетворень у системі державного управління. Зокрема, було ухвалено нову редакцію Закону України "Про Кабінет Міністрів України", Закон України "Про центральні органи виконавчої влади", який визначає статус, організацію та порядок діяльності, компетенцію та місце міністерств та інших центральних органів виконавчої влади у системі органів виконавчої влади. Також указами Президента України затверджено низку положень про реформовані центральні органи виконавчої влади.

Важливими кроками у напрямі побудови професійної, ефективної, відкритої, прозорої та підзвітної громадянам виконавчої влади стало прийняття нової редакції Закону України "Про державну службу", ухвалення законів України "Про засади запобігання і протидії корупції", "Про доступ до публічної інформації", схвалення Концепції розвитку електронного урядування в Україні.

Новий Закон України "Про державну службу" спрямований на вирішення низки гострих проблем кадрового забезпечення органів державного управління, реалізація його положень має суттєво змінити систему державної служби в Україні. Зокрема, Закон формує правові передумови для підвищення престижності державної служби; закріплює прозорий механізм прийняття на державну службу; забезпечує дію ефективного механізму запобігання корупції; створює умови прозорої діяльності органів державної влади; підвищує рівень соціального та матеріального захисту державних службовців.

Після оптимізації кількісних параметрів системи державного управління важливо перейти до нової якості роботи виконавчої влади. Уряду часто бракує ресурсів для ефективного стратегічного планування розвитку держави. Міністерства мають недостатній потенціал для виконання функції аналізу політики. Суспільні проблеми не завжди якісно та вчасно прогнозуються і попереджаються. Не у повному обсязі виконується робота зі з'ясування причин виникнення проблеми, вироблення альтернативних варіантів її вирішення, прогнозування позитивів і ризиків кожного з рішень, фінансового обрахування пропонованих рішень тощо.

Усі проекти урядових рішень мають проходити повний цикл аналізу політики. Міністерства повинні здійснювати постійний моніторинг стану справ у відповідних секторах політики, своєчасно виявляти проблеми чи ризики їх виникнення. Мають також визначатися: причини виникнення проблеми, варіанти вирішення, включно з обґрунтуванням оптимального варіанта, позиції зацікавлених суб'єктів тощо. Проекти урядових рішень, які зачіпають інтереси суспільства чи окремих його груп, мають проходити стадію громадського обговорення з чіткими правовими наслідками розгляду пропозицій громадськості.

Після реалізації першого етапу адміністративної реформи на центральному рівні, а саме: здійснення оптимізації системи центральних органів виконавчої влади, принципового оновлення законодавства про державну службу, слід без зволікань переходити до не менш важливого реформування на місцевому рівні. Зокрема, на черзі розроблення та впровадження різноманітних форм демократії участі на місцях, оптимізація структури й кількості територіальних органів виконавчої влади та місцевих адміністрацій. При цьому основою реформування має бути розширення прав територіальних громад, децентралізація влади через новий розподіл повноважень між органами державної влади та місцевого самоврядування. Здійснення адміністративної реформи на регіональному рівні має спиратися на спільну позицію центру та регіонів.

Подальше вдосконалення правового регулювання публічної служби вимагає оновлення законодавства про службу в органах місцевого самоврядування. З цією метою варто прискорити прийняття нової редакції Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" та нових нормативно-правових актів на його виконання.

При здійсненні масштабної адміністративної реформи необхідно пам'ятати про її основну мету - забезпечення прав людини та громадянина. Вирішення цього важливого завдання передбачає, зокрема, й врегулювання суспільних відносин, що виникають у процесі надання юридичним і фізичним особам адміністративних послуг, підвищення якості їх надання.

Для забезпечення належного надання юридичним та фізичним особам адміністративних послуг останнім часом було прийнято низку нормативних актів. Зокрема, постановою Кабінету Міністрів України затверджено Положення про Реєстр адміністративних послуг. Започаткована робота з затвердження у встановленому порядку низки переліків платних адміністративних послуг, які зобов'язані надавати центральні органи виконавчої влади. На удосконалення принципів взаємовідносин держави та громадянина спрямований також Закон України "Про доступ до публічної інформації".

Водночас завершення адміністративної реформи вимагає впровадження інноваційних рішень. У сфері надання публічних послуг важливим є створення спільних "інтегрованих офісів", які надаватимуть громадянам практично усі види адміністративних послуг.

Серед першочергових завдань - децентралізація виконання функцій із надання адміністративних послуг, передача їх на рівень органів місцевого самоврядування, у тому числі через механізм делегування (стосується, зокрема, функцій із реєстрації місця проживання та видачі паспортів громадянам; реєстрації транспортних засобів тощо).

Дерегуляція та адміністративне спрощення надання якісних адміністративних послуг потребує запровадження моніторингу наданих дозволів, ліцензій та інших адміністративних послуг щодо неефективності та корупційності. Це має активізувати ініціативу громадян і зменшити корупцію в процесі надання адмінпослуг. Водночас робота контролюючих органів буде переорієнтована на запобігання зазначеним негативним явищам. Тобто інспекційні втручання мають проводитися не заради фіскального тиску та нарахування штрафів, а з метою усунення та запобігання правопорушень у майбутньому.

З огляду на це нагальним завданням є вдосконалення чинного законодавства для врегулювання суспільних відносин, що виникають у процесі надання юридичним і фізичним особам адміністративних послуг. Зокрема, під час доопрацювання Закону України "Про адміністративні послуги" та проекту Адміністративно-процедурного кодексу мають бути визначені принципи надання адміністративних послуг, їх перелік, суб'єкти, права одержувачів, порядок і термін надання.

Важливим також є питання оплати адміністративних послуг. У Законі України "Про адміністративні послуги" необхідно чітко визначити критерії, за якими встановлюється розмір плати за послуги, визначити перелік платних послуг, що надаються органами державної влади та органами місцевого самоврядування. Загальним правилом у визначенні переліку платних адміністративних послуг має стати принцип: якщо звернення за послугою є, відповідно до законодавства, прямим обов'язком приватної особи, а не питанням її вибору, то така послуга має надаватися державою безкоштовно. Але в будь-якому разі розмір оплати має не перевищувати вартість реальних витрат держави на надання послуг. Оплата повної вартості платної адміністративної послуги має здійснюватися одноразово за весь комплекс робіт.

Забезпечення безумовного права фізичних і юридичних осіб на отримання інформації щодо адміністративних послуг та порядку їх надання має відбуватися через надання постійного безкоштовного доступу до Реєстру адміністративних послуг через інтернет-сторінку на урядовому порталі та інформування через засоби масової інформації.

Зазначеним Законом також має бути врегульовано механізми взаємодії центрів надання публічних послуг з адміністративними органами. Ця процедура має здійснюватися за допомогою використання Єдиного державного порталу адміністративних послуг, принципів "єдиного офісу" і "єдиного вікна", мобільних, "виїзних офісів" і встановлення спеціальних електронних терміналів у публічних місцях. Для приватних осіб слід створити зручні й доступні умови отримання послуг, зі збільшенням кількості прийомних годин в органах влади, максимальною відкритістю інформації про послуги тощо.

Гарантією належної якості надання адміністративних послуг має стати персональна відповідальність керівників адміністративних органів, посадових і службових осіб, які уповноважені відповідно до Закону надавати адміністративні послуги.

Нагальним завданням реформування сфери надання адміністративних послуг є законодавче врегулювання цієї процедури. Досвід більшості європейських країн свідчить про потребу прийняття кодифікованого акта, що детально регламентує адміністративні процедури. Адміністративно-процедурним кодексом мають бути визначені засади правової регламентації відносин між органами виконавчої влади і місцевого самоврядування та фізичними і юридичними особами, підготовки, прийняття й оскарження індивідуальних адміністративних актів органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, рішень їх посадових осіб із питань реалізації прав, свобод, інтересів фізичних і юридичних осіб, що охороняються законом.

Регламентація адміністративних процедур в Адміністративно-процедурному кодексі сприятиме підвищенню ефективності управлінської діяльності, має забезпечити чітке виконання функцій і повноважень органів та посадових осіб, а також перешкоджатиме суб'єктивізму й свавіллю чиновників. Раціонально побудована та детально визначена Законом "Про адміністративні послуги" процедура надання адміністративних послуг, зокрема щодо розгляду заяв і скарг приватних осіб, має стати гарантією забезпечення неупередженого та відповідального ставлення державних службовців до правомірних вимог громадян.

Невідкладне виконання цих заходів сприятиме побудові ефективної, демократичної системи урядування, що заслуговуватиме на повагу громадян і довіру міжнародної спільноти.

2.3. Децентралізація влади та розвиток місцевого самоврядування

Важливим пріоритетним напрямом реформування політичної системи має стати організація такої системи місцевого самоврядування, яка максимально забезпечить задоволення інтересів громадян в усіх сферах життєдіяльності.

Вибудувана за двадцять років система самоврядування, радянська за своєю суттю, стала значною перешкодою демократичному розвитку суспільства та держави. Ефективному функціонуванню місцевого самоврядування стали на заваді такі чинники:

• порушення принципу повсюдності місцевого самоврядування через неохопленість юрисдикцією його органів значної кількості територій, зокрема тих, на яких розташовані земельні угіддя. Натомість до територіальних громад належать лише забудовані території;

• невизначеність ознак правосуб'єктності територіальної громади. У статті 140 Конституції України проголошується, що територіальна громада - це первинний суб'єкт місцевого самоврядування. Водночас у ст. 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" закріплюється фактична конкуренція суб'єктів локальної демократії - якщо територіальна громада буде нездатною здійснювати своє право на місцеве самоврядування, то воно здійснюватиметься під відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Така законодавча можливість фактично нівелює конституційне право територіальної громади на самостійне здійснення місцевого самоврядування;

• вкрай нечітке розмежування повноважень між органами місцевого самоврядування різних рівнів, зокрема районними та обласними радами, а також між цими радами та відповідними місцевими державними адміністраціями. Крім того, поширеним є підпорядкування одна одній територіальних громад, формально рівних за своєю сферою компетенції;

• централізація державного управління та фактичне втручання органів державної виконавчої влади у здійснення місцевого самоврядування через інститут делегування місцевими радами повноважень із питань бюджетної політики та територіального розвитку місцевим державним адміністраціям;

• конфліктогенна система стримувань і противаг. Цей конфліктогенний чинник особливо виявляється у застосуванні інституту висловлення недовіри главі місцевої державної адміністрації з боку місцевої ради для блокування реалізації ініціатив, що належать до компетенції держави в цілому;

• неефективність законодавчого забезпечення участі мешканців територіальних громад в управлінні місцевими справами, особливо внаслідок рекомендаційного характеру більшості форм громадської участі, нормативно-правової неврегульованості питань створення та діяльності громадських організацій, ОСН та ОСББ; необов'язковість для органів місцевого самоврядування норм про створення консультативно-дорадчих органів і проведення консультацій із громадськістю;

• низький рівень політичної свідомості значної частини українського суспільства, що зумовлює недостатнє прагнення громадян до участі в управлінні місцевими справами;

• непрозорість ухвалення багатьох актів із розвитку територіальних громад, що становлять значний суспільний інтерес. Особливо поширеною, зокрема, є практика фактичного засекречування генеральних планів міст, а також усунення громадськості від контролю за процесом прийняття та реалізації нормативно-правових актів щодо розпорядження земельними та іншими комунальними ресурсами громад, встановлення тарифів на житлово-комунальні послуги тощо;

• неврахування здатності керівних органів конкретних територіальних громад до реалізації покладених на них функцій. Цьому сприяє уніфікованість власних і делегованих повноважень усіх органів місцевого самоврядування територіальних громад без врахування відмінностей у чисельності їхнього населення та наявної ресурсної бази. Зокрема, найбільша різниця за цими показниками виявляється між сільськими радами та містами обласного значення;

• низька зацікавленість органів місцевого самоврядування щодо визначення пріоритетів розвитку відповідних територій. Про це свідчить повільність процесу укладання угод центральних і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування про визначення основних пріоритетів і реалізацію спільних заходів регіонального й місцевого розвитку, а також незадовільна якість ухвалених стратегій;

• недосконалість системи державного нагляду за діяльністю місцевих рад, особливо поза сферою делегованих повноважень;

• збереження диспропорційності та архаїзму радянської системи адміністративно-територіального устрою як основи існування нераціональної територіальної організації влади.

Здійснення реформування місцевого самоврядування має відбуватися на засадах децентралізації, деконцентрації владних повноважень, субсидіарності, консолідації ресурсного забезпечення і стратегічного планування розвитку територіальних громад, вимагає зважених кроків щодо законодавчого вирішення нагальних проблем місцевого та регіонального розвитку в контексті державної регіональної політики, бюджетної, податкової та муніципальної реформ із дотримання положень Європейської хартії місцевого самоврядування.

Основними напрямами реформування місцевого самоврядування в Україні є такі.

1. Удосконалення основних принципів місцевого самоврядування:

• визначення місцевого самоврядування не лише як права, а й як реальної здатності органів місцевої влади;

• закріплення у законодавстві та реальне наповнення змістом принципу субсидіарності, відповідно до якого за органами влади того чи іншого рівня мають бути закріплені повноваження, що не можуть бути реалізовані органами влади вищого рівня;

• визначення суб'єктами місцевого самоврядування відповідних органів місцевої влади згідно з нормами Європейської хартії місцевого самоврядування;

• визначення особливостей правосуб'єктності територіальної громади як суб'єкта місцевого самоврядування первинного рівня;

• надання правосуб'єктності щодо здійснення місцевого самоврядування органам влади об'єднань територіальних громад різних видів, а також районів та областей.

2. Створення сприятливих умов для розвитку громадської участі у місцевому самоврядуванні:

• удосконалення нормативно-правового забезпечення діяльності органів самоорганізації населення: впровадження одноосібної форми самоорганізації населення, використання якої вбачається актуальним для тих сільських населених пунктів, в яких немає власних органів місцевого самоврядування; надання можливості органам самоорганізації населення здійснювати господарську діяльність у межах їх основних завдань; чітке законодавче визначення повноважень органів самоорганізації населення та статусу їх керівників; встановлення договірної основи взаємодії органів самоорганізації населення між собою та договірного механізму делегування місцевими радами власних повноважень органам самоорганізації населення, а також визначення переліку делегованих повноважень. Актуальними залишаються питання щодо нормативного закріплення правової природи органів самоорганізації населення як органів громадської самодіяльності населення, утворених за територіальною ознакою. Варто звернути увагу й на необхідність максимального спрощення процедури надання дозволів і реєстрації органів самоорганізації населення, скорочення термінів реєстрації;

• надання загальним зборам повноваження ініціювати проведення чергових і позачергових звітів посадових осіб перед територіальною громадою, а також встановлення зобов'язання місцевих рад та їхніх посадових осіб обґрунтовувати власні рішення про часткове врахування або неврахування позиції загальних зборів;

• закріплення норм про обов'язковість створення громадських рад при місцевих радах, проведення консультацій із громадськістю органами місцевого самоврядування та сприяння здійсненню громадських експертиз. Зокрема, на вирішення даної проблеми спрямований Проект закону України "Про внесення змін до деяких законів України щодо участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики, вирішенні питань місцевого значення", який 26 жовтня 2009 р. було ухвалено Верховною Радою у першому читанні;

• внесення змін до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" щодо обов'язкового ухвалення статутів територіальної громади місцевими радами, порядку розгляду місцевими радами пропозицій і рішень громадськості;

• зміни до законодавства щодо реалізації права на місцевий референдум - однозначне визначення суб'єктами такого права постійних мешканців територіальних громад, кола суб'єктів референдарної ініціативи залежно від його предмета. Необхідним також є забезпечення механізмів імплементації імперативних (зобов'язальних) референдумів і мінімізація можливості адміністративного тиску на суб'єктів місцевого референдуму.

3. Реформа інститутів публічної влади на різних рівнях адміністративно-територіального устрою країни:

• надання районним та обласним радам права утворювати власні виконавчі органи, з одночасним унормуванням порядку їх формування;

• передання обласним і районним радам та їхнім виконавчим комітетам більшості тих функцій, що нині належать місцевим державним адміністраціям;

• чітке розмежування сфер компетенції та повноважень органів місцевого самоврядування різних рівнів;

• унормування змісту делегованих повноважень: встановлення чітких процедур їх отримання та відмови від них, скасування делегування повноважень органів місцевого самоврядування місцевим державним адміністраціям;

• перегляд статусу місцевих державних адміністрацій щодо перетворення їх з органів загальної компетенції на контрольно-наглядові органи у системі виконавчої влади у спосіб вилучення у них та передачі відповідним районним і обласним радам та їхнім виконавчим органам функцій і повноважень організаційно-господарського характеру. При цьому за державними адміністраціями мають бути закріплені функції, що належать до компетенції держави, - нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування з можливістю оскарження їхніх відповідних рішень у суді, координація роботи територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади тощо;

• позбавлення місцевих рад права висловлювати недовіру главам відповідних місцевих державних адміністрацій.

4. Розвиток міжмуніципального та міжрегіонального співробітництва з метою удосконалення використання людського, матеріального організаційного та іншого потенціалу територій:

• унормування порядку домовленостей між громадами про вирішення завдань ефективного управління, об'єктами якого є школа, дитячий садок, центри з надання адміністративних і муніципальних послуг, інформаційні технології, театри та культурні установи, транспорт, спорт і відпочинок, органи реєстрації громадянського стану, будівельне відомство, туризм, водозабезпечення, каналізація, утилізація сміття, промислові зони тощо;

• підвищення статусу асоціацій місцевого самоврядування, а також розширення права територіальних громад утворювати такі асоціації і захищати свої права;

• законодавче врегулювання найтісніших форм міжмуніципального співробітництва - об'єднань територіальних громад і міських агломерацій. У цьому зв'язку слід прискорити роботу над Проектом закону "Про об'єднання територіальних громад", який був внесений на розгляд Верховної Ради України Кабінетом Міністрів України 14 грудня 2011 р.

5. Посилення політичної відповідальності органів місцевого самоврядування, зокрема через:

• ухвалення законодавчого акта, що регулював би статус сільських, селищних і міських голів;

• спрощення механізмів ініціювання населенням недовіри сільському, селищному, міському голові із можливістю їх подальшого переобрання, а також відкликання окремих депутатів - у спосіб внесення змін до законів "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів" і "Про статус депутатів місцевих рад";

• формування переліку адміністративних послуг, що надаються органами місцевого самоврядування, та включення їх до Реєстру адміністративних послуг як окремий розділ.

6. Формування принципів адміністративно-територіального устрою:

• визначення критеріїв меж адміністративно-територіальних одиниць (кількість населення, інтенсивність економічних і соціальних зв'язків, розмір місцевих бюджетів, історичні чинники);

• закріплення спроможності до здійснення місцевого самоврядування як критерію заснування адміністративно-територіальних одиниць базового рівня;

• виключення взаємного підпорядкування територіальних громад, запобігання виникненню ієрархічних відносин між їхніми органами місцевого самоврядування;

• уніфікація рівнів адміністративно-територіальних одиниць держави із фіксацією відповідних повноважень, віднесення міських територіальних громад до того чи іншого рівня на підставі кількості населення та виконуваних функцій;

• розвиток внутрішньодержавної міжрегіональної співпраці, зокрема стимулювання органів місцевого самоврядування до укладання відповідних угод між областями про співробітництво в різних галузях народного господарства та міжлюдського обміну.

7. Посилення матеріальної основи місцевого самоврядування, а саме:

• прийняття Проекту закону "Про комунальну власність", визначення її статусу, порядку використання та відчуження;

• задіяння потенціалу нефіскальних джерел наповнення дохідної частини місцевих бюджетів; активізації діяльності органів місцевого самоврядування на фондовому та кредитному ринках через емісію муніципальних цінних паперів;

• впорядкування питань оплатності послуг місцевого самоврядування: визначення критеріїв плати за послуги, підготовка рамкових переліків платних і безоплатних послуг, визначення граничних цін на певні послуги органів місцевого самоврядування та їх політичну відповідальність за надання цих послуг.

Наведені напрями реформування вимагають інтенсивної законодавчої роботи щодо вдосконалення системи місцевого самоврядування й місцевих органів виконавчої влади, а також адміністративно-територіального устрою України. Передусім потребують оновлення конституційні засади функціонування та розвитку місцевої демократії в Україні.

Крім того, необхідна розробка нових або подальша робота над удосконаленням уже підготовлених законопроектів: нових редакцій законів "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про місцеві державні адміністрації", "Про службу в органах місцевого самоврядування", "Про адміністративно-територіальний устрій України". Визначення правового статусу та організація самоврядування у двох містах загальнодержавного значення України потребує підготовки нової редакції законопроекту про м. Київ або внесення змін до чинного Закону України "Про столицю України - місто-герой Київ", а також розроблення законопроекту про місто зі спеціальним статусом Севастополь.

Нині завершується робота над формуванням узгодженої позиції органів державної влади та інститутів громадянського суспільства щодо стратегічного бачення розв'язання проблем місцевого самоврядування та підготовкою пакета законодавчих пропозицій. Важливими умовами успішного реформування місцевого самоврядування є реалізація таких етапів реформи на короткострокову перспективу:

• забезпечення участі громадськості в процесі підготовки та обговорення проектів реформ через громадські слухання, форуми, консультації, висвітлення у засобах масової інформації перебігу реформи, проведення широкої інформаційно-роз'яснювальної роботи, презентацію результатів проектної діяльності;

• здійснення експериментів (реалізація пілотних проектів) щодо впровадження окремих елементів реформи у територіальних громадах, де напрацьовано позитивний досвід міжсекторального партнерства у самостійному вирішенні проблем місцевого розвитку. Зарубіжний досвід концентрації ресурсів, партнерських взаємовідносин між місцевими органами виконавчої влади та місцевого самоврядування свідчить про значні можливості прискореного розвитку малих міст. Чимало ефективних інноваційних форм використання внутрішніх ресурсів демонструють ліпші муніципальні практики в багатьох містах України. Це дозволяє говорити про можливість використання певних громад як території реалізації пілотних проектів із розширення повноважень громад і самостійного вирішення проблем місцевого значення;

• оцінка ефективності проведення регіональних експериментів і можливості переходу на всеукраїнський рівень.

2.4. Інституційний розвиток громадянського суспільства

Становлення ефективної вітчизняної моделі демократичної консолідації влади, політичних еліт та громадськості можливе лише за умови функціонування дієвого громадянського суспільства. Сприяння його розвитку на основі відповідних європейських стандартів, творчого застосування ліпших світових практик у поєднанні з національною специфікою було й залишається одним з основних напрямів державної політики. Ця політика має на меті участь інститутів громадянського суспільства як рівноправних і впливових учасників конструктивного загальнонаціонального діалогу задля досягнення політичного консенсусу і соціальної стабільності та найшвидшого здійснення назрілих модернізаційних реформ в інтересах суспільства.

В українському суспільстві зростає запит на участь громадян у формуванні змісту державної політики та разом з тим - на підвищення відповідальності та підзвітності (підконтрольності) суспільству органів державної влади, посадовців усіх рівнів. З огляду на це Главою держави було схвалено у березні 2012 р. Стратегію державної підтримки розвитку громадянського суспільства та першочергові заходи з її реалізації. Сьогодні є необхідність у створенні інституційних і правових механізмів залучення громадянського суспільства до вироблення та реалізації публічної політики. По-перше, в площині інформаційної відкритості державної влади, вчасного інформування про політичні рішення, вичерпних пояснень про наміри; по-друге, доступності й підзвітності органів влади, особливо у тих питаннях, що стосуються безпосередньо громадян; по-третє, подальшого створення правого поля, що забезпечує дієві механізми для участі громадян, інституцій громадянського суспільства у державній політиці. Це забезпечується налагодженням повноцінних каналів політичного діалогу, побудови публічної політики на принципах відкритості, прозорості, партнерства, підзвітності тощо. Так, через стійкі та ефективні формати взаємовідносин між громадянським суспільством і державою формується співпричетність і співвідповідальність щодо змін у політичному, соціальному, економічному житті країни.

Повноцінна участь інституцій громадянського суспільства у виробленні та реалізації державної політики напряму залежить від організаційних, фінансових, кадрових можливостей, але водночас і від готовності органів виконавчої влади, місцевого самоврядування до реальної та постійної співпраці на ґрунті закону і права.

Громадський сектор є компетентною ланкою між державою і громадянами. Тому в прийнятті політичних рішень, спрямованих на оптимізацію державної політики, мають враховуватися і альтернативні позиції громадських організацій, експертного середовища, профспілок, організацій роботодавців тощо, і громадська думка. Передусім це стосується формування загальнонаціональних і місцевих програм розвитку, бюджетного процесу, розроблення стратегічних документів, планів, програм розвитку сфер, галузей, регіонів. У такий спосіб суспільство матиме важелі впливу на реалізацію державної політики, її коригування, а також здійснення подальшого моніторингу й аудиту системи державного управління.

Тому пріоритетним є посилення "суб'єктності" консультацій із громадськістю, громадського контролю й оцінки державної політики для підвищення ефективності та якості управлінських рішень на національному, регіональному, місцевому рівнях. Отже, активніше мають бути задіяні: інструментарій зворотного зв'язку, звернень до депутатів, органів державної влади, громадських слухань тощо; спільні органи, спільні робочі групи з представників виконавчої, законодавчої влади, місцевих органів влади та громадського сектору; механізми громадського контролю, громадської експертизи, моніторингів щодо дотримання законодавства, виконання державних програм, використання бюджетних коштів тощо.

Об'єктивною є необхідність дедалі більшого залучення саме громадського сектору до реалізації державної політики. У цьому сенсі відповідальність і державних інституцій, і інституцій громадянського суспільства за її реалізацію та відповідність суспільним інтересам поступово мають ставати співмірними.

Потребують більш ефективного використання такі усталені та перевірені практикою форми співпраці органів державної влади з організаціями громадянського суспільства, як громадські ради та консультативно-дорадчі органи при центральних та місцевих органах влади, громадські слухання, консультації з громадськістю, громадська експертиза, громадський моніторинг.

Постановою Кабінету Міністрів України "Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики" від 3 листопада 2010 р. N 996 затверджено нове Типове положення про громадські ради при центральних і місцевих органах виконавчої влади. Ним удосконалено порядок формування громадських рад; надана низка нових можливостей, що суттєво розширює повноваження рад; регламентовано конкретну процедуру інформаційної взаємодії органів влади зі створеними при них громадськими радами.

За оцінкою незалежних експертів, вказана постанова дає можливість добросовісним і зацікавленим інститутам громадянського суспільства конструктивно співпрацювати з органами виконавчої влади. За даними моніторингу, станом на 01.10.2011 р. сформовано 566 громадських рад із 608 необхідних, тобто 93 %¹. У створенні нових громадських рад взяли участь не лише громадські організації, а й бізнесові асоціації, релігійні організації, профспілки та недержавні пенсійні фонди. Налагоджується горизонтальна співпраця між громадськими радами при органах виконавчої влади. З цією метою, зокрема, створена Координаційна рада голів громадських рад регіонів. Позитивною тенденцією останнього часу є посилення інформаційного, консультативного та освітнього супроводу процесу формування громадських рад і всіх аспектів їх діяльності.

____________
¹ Громадські ради в цифрах: загальнонаціональний звіт із моніторингу формування громадських рад при центральних та місцевих органах виконавчої влади / М. В. Лациба, О. С. Хмара, А. О. Красносільська [та ін.]. - К.: Агентство "Україна", 2011. - С. 4.

Основними проблемами, що перешкоджають нормальному функціонуванню новостворених громадських рад і налагодженню їх ефективної співпраці з відповідними владними суб'єктами, є відсутність або недостатність нормативного врегулювання окремих питань формування та функціонування громадських рад; їхня організаційно-фінансова залежність від органів влади, при яких вони утворені; недостатня інформаційна відкритість самих новостворених громадських рад; неготовність частини організацій громадянського суспільства та їхніх представників до повноцінної роботи у складі громадських рад заради суспільних інтересів.

Важливим кроком до утвердження прозорості й відкритості діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування та поліпшення їхньої інформаційної взаємодії з організаціями громадянського суспільства стало набуття чинності з травня 2011 р. Закону України "Про доступ до публічної інформації". Він відповідає сучасним світовим стандартам і міжнародним зобов'язанням нашої держави (зокрема, у руслі її євроінтеграції), створює ефективні правові механізми реалізації конституційного права кожного на доступ до інформації, зокрема публічної, якою володіють суб'єкти владних повноважень, та інформації, що становить суспільний інтерес.

Закон надає право на доступ до інформації у спосіб подання запитів на неї, а також передбачає обов'язок владних суб'єктів оприлюднювати інформацію про свою діяльність. Проте досвід практичної реалізації норм цього Закону засвідчив, що їй заважає низка перешкод: спроби обмежити норми Закону за допомогою прийняття нових нормативно-правових і підзаконних актів; небажання окремих керівників дотримуватися його норм; недостатність фінансового та кадрово-організаційного забезпечення; погана обізнаність із ним громадян і відсутність у них досвіду політичної участі. Так, згідно з даними соціологічного опитування у серпні 2011 р. понад половина опитаних (52 %) узагалі нічого не знають про те, що в Україні був ухвалений такий закон, а скористалися своїм правом і надіслали запити про інформацію лише 3 % населення².

____________
² Закон про доступ до публічної інформації - результати соціологічного дослідження [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://dif.org.ua/ua/press/joeroweihop

Важливим для забезпечення прозорості та відкритості влади є долучення України до нових глобальних ініціатив, зокрема "Партнерства "Відкритий Уряд"³, основні принципи якого такі: прозорість Уряду як механізм збільшення відповідальності (підзвітність); відкритість інформації про діяльність і рішення (он-лайн); активна участь громадськості в політиці як спосіб підвищення ефективності роботи державних органів; співпраця Уряду та громадськості, забезпечення зворотного зв'язку з метою оцінки та підвищення рівня співпраці, визначення нових можливостей для співробітництва⁴. Розроблено та затверджено план заходів участі України у "Партнерстві "Відкритий Уряд", де враховані й пропозиції українських громадських організацій.

____________
³ Глава держави: Ефективне державне управління залежить від залучення до цього процесу громадянського суспільства [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.president. gov.ua/news/21295.html

⁴ Memorandum for the Heads of Executive Departments and Agencies [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.whitehouse.gov/the_press_office/Memorandum-for-the-Heads-of-Executive-Departmentsand-Agencies-3-9-09/

Суттєву роль відіграють фінансові інструменти державного сприяння розвитку громадянського суспільства. Впровадженню прозорого механізму розподілу державного фінансування суспільно-корисних громадських ініціатив і діяльності об'єднань громадян сприятиме Порядок проведення конкурсу з визначення програм (проектів, заходів), розроблених громадськими організаціями та творчими спілками, для виконання (реалізації) яких надається фінансова підтримка, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 2011 р. Передбачені цим документом процедури є обов'язковими для органів виконавчої влади та рекомендованими для органів місцевого самоврядування.

Подальше утвердження громадянського суспільства як гарантії демократичного розвитку держави потребує удосконалення державної політики сприяння його розвитку та нормативно-правової основи його функціонування. Основні напрями такої політики вже зафіксовані у схвалених Указом Президента України Стратегії державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства та плану першочергових заходів щодо її реалізації.

Удосконаленню нормативно-правової бази взаємодії громадянського суспільства з державою сприятиме розроблення та ухвалення необхідних для цього законів та інших нормативно-правових актів, та набуття чинності з 1 січня 2013 р. Закону України "Про громадські об'єднання".

При внесенні змін до Конституції України у її тексті мають бути визначені основні принципи співпраці між громадянським суспільством та державою, при цьому важливо не допустити звуження громадянських прав і привести їх конституційне трактування відповідно до сучасних світових стандартів і міжнародно-правових зобов'язань України.

3. ВИБОРИ 2012 РОКУ ТА ЇХ ВПЛИВ НА СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

Верховна Рада VII скликання поряд із Президентом та Урядом має стати дієздатним центром втілення модернізаційної стратегії країни. На народних депутатів, обраних восени 2012 р., виборці покладуть відповідальність за законодавче забезпечення реалізації Програми економічних реформ, реформування правоохоронної та судової системи і здійснення конституційної реформи.

Цілі, які стоятимуть перед майбутнім депутатським корпусом, вимагатимуть порозуміння, постійного діалогу між більшістю та опозицією, встановлення конструктивної співпраці з Урядом, забезпечення цивілізованого суспільно-політичного діалогу, відновлення довіри до вищого законодавчого органу держави.

Верховна Рада не повинна бути елітарним політико-бізнесовим клубом. За своєю структурою вона має стати ближчою до суспільства. Головна відповідальність за це покладається на політичні партії, які висувають абсолютну більшість кандидатів у народні депутати. Але остаточний вибір - за самими громадянами. Верховна Рада України буде такою, якою її обере український народ. Власне, вибори в умовах демократії і є головним механізмом політичної відповідальності: влади - перед виборцями та громадян - за свій вибір.

Вибори 2012 р. мають стати новим етапом у розвитку вітчизняного парламентаризму, запорукою його виходу на новий рівень ефективності та відповідальності. У сучасних умовах має йтися про подолання кризи парламентаризму в Україні, і першим кроком на цьому шляху стало прийняття нового виборчого законодавства.

Норми нового Закону України "Про вибори народних депутатів України" на сучасному етапі покликані наблизити депутатів до їх виборців і таким чином підвищити легітимність ухвалених Парламентом реформаторських рішень, сприяти формуванню культури політичної відповідальності і депутатського корпусу, і відповідальності громадян за свій вибір, зменшити гостроту протистояння між провладною більшістю та опозицією. При цьому це не знімає з порядку денного виконання Україною своїх зобов'язань перед Радою Європи в частині прийняття Виборчого кодексу.

Пропорційна виборча система, що діяла протягом останніх п'яти років в Україні, сприяла розвиткові політичних партій України, а також забезпечувала внутрішнє структурування Верховної Ради України, яке корелювало із прем'єр-президентським різновидом змішаної форми державного правління: ініціатива щодо формування складу Кабінету Міністрів України належала парламентській більшості, а її утворення вимагало чіткого розподілу депутатського корпусу українського парламенту на депутатські фракції відповідно до результатів виборів. Скасування ж змін до Конституції та відновлення президентсько-парламентської системи з вирішальною роллю Глави держави у формуванні Уряду, а також ліквідація самого інституту коаліції депутатських фракцій зняли критичну необхідність формування стійкої парламентської більшості.

Водночас пропорційна система, за якої застосовувалися закриті виборчі списки, зумовила кризові явища у розвитку вітчизняного парламентаризму.

• Унаслідок застосування загальнонаціональних виборчих списків громадяни втратили можливість впливу на добір кандидатів у депутати. Враховуючи недемократичний характер внутрішнього функціонування вітчизняних політичних партій, уся повнота влади щодо формування виборчих списків була зосереджена в руках вищих керівників політичних партій. Тому фактичними критеріями для висування кандидатів у народні депутати України частіше ставали особиста лояльність та персональні внески до партійних фондів (у тому числі з порушенням законодавства про фінансування політичних партій) при ігноруванні професійних і моральних якостей цих кандидатів. Фактична торгівля місцями у виборчих списках стимулювала зростання політичної корупції та поставила під запитання саму перспективу якісного оновлення політичної еліти України.

• У Верховній Раді України основним центром прийняття рішень також були керівники партійних фракцій, що значною мірою нівелювало статус народного депутата як представника Українського народу.

• Голосування виключно за загальнонаціональними закритими виборчими списками фактично звело нанівець представництво інтересів населення окремих територій у Верховній Раді України. Традиційно переважна більшість новообраних депутатів на момент свого обрання проживали у столиці.

• Враховуючи високий ступінь персоніфікації політичної свідомості українських громадян, виборці часто мотивують свій вибір не стільки схваленням положень передвиборчих програм, скільки симпатією до харизматичних партійних лідерів на загальнодержавному рівні. Якісний склад місцевих партійних організацій зазвичай опиняється на периферії уваги громадян. Таким чином, політичні партії збільшують рівень своєї популярності швидше за рахунок медійної підтримки, ніж за допомогою формування повноцінних розгалужених партійних мереж.

• Інститут виборчих блоків при збереженні для них низького виборчого бар'єра забезпечив проходження до вищого законодавчого органу партій-аутсайдерів, що не мали жодної можливості бути обраними самостійно. Це сприяло ускладненню внутрішньої структури депутатських фракцій. Як наслідок, окремі депутатські фракції у Верховній Раді України V - VI скликань стали недієздатними через внутрішньофракційні конфлікти.

Аналогічні явища відбувалися і в місцевих радах, обраних за пропорційною виборчою системою. Однак через їхню сферу компетенції до перерахованих проблем додалися деякі специфічні процеси:

• політизація діяльності місцевих рад, ухвалення ними рішень із проблем, що належать до сфери компетенції вищої державної влади (зовнішньої та мовної політики);

• конфронтація з місцевими державними адміністраціями щодо висловлення недовіри їхнім главам, а також повернення делегованих повноважень, насамперед виходячи із суто політичних мотивів;

• конфлікти міських (сільських, селищних) рад із міськими головами з приводу формування виконавчих комітетів та з питань місцевої бюджетної політики.

Зазначені недоліки мали вплив на оцінку громадською думкою оптимального варіанта виборчої системи. Так, згідно з результатами соціологічного дослідження, проведеного компанією "TNS в Україні" на замовлення Лабораторії законодавчих ініціатив у серпні 2011 р., лише 5,7 % респондентів розцінили як прийнятну на виборах до Верховної Ради України діючу виборчу систему. Натомість 37,4 % вважали оптимальною виборчою системою мажоритарну, 31,3 % - пропорційну з преференціями, 24 % - змішану⁵.

____________
⁵ Довіра до влади. Ставлення до виборчої реформи (серпень-2011) [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://parlament.org.ua/index.php?action=publication&id=8&ar_id=2395&ch_ id=43&as=0

Враховуючи досвід застосування виборчих систем в Україні, удосконалення виборчого законодавства має відбуватися саме на основі впровадження змішаної системи. Очікується, що дана форма дозволить зберегти позитивні тенденції розвитку політичної системи України останніх років, а саме:

• продовження політичного структурування українського суспільства;

• збереження за політичними партіями фактичного статусу провідних суб'єктів політичного процесу, а отже - і розвитку партійної системи;

• унормування фракційної структури Верховної Ради України.

Відновлення одномандатних виборчих округів має забезпечити:

• тісніший зв'язок депутатів із виборцями та вищий ступінь політичної відповідальності народних обранців;

• відновлення права громадян України на балотування у народні депутати України у спосіб самовисування; очікуваним результатом цього нововведення є звільнення потенційних кандидатів і власне народних депутатів від диктату партійних лідерів;

• додаткові гарантії представництва інтересів у вищому законодавчому органі країни також етнічним меншинам, зокрема тим, які проживають компактно;

• стимулювання політичних партій до якіснішого добору своїх партійних кадрів, розбудови повноцінної організаційної структури на місцях.

Відмова від виборчих блоків і підвищення виборчого бар'єра до 5 % унеможливить проходження до Верховної Ради політичних партій радикального спрямування, що відзначаються низьким коаліційним потенціалом. Це також стимулюватиме розвиток потужних політичних партій, що будуть здатні до самостійної політичної діяльності. Заборона участі у виборах блоків спонукатиме партії до пошуку виразного та привабливого ідеологічного обличчя, відповідальнішого підходу до формування передвиборчих програм (оскільки зникає суб'єкт колективної відповідальності - виборчий блок, і партії залишаються "сам на сам" з виборцями). Деякі ознаки цього спостерігаються вже нині.

Певні нововведення Закону "Про вибори народних депутатів України" можуть мати позитивний вплив на розвиток політичних партій, спонукатимуть їх до змін не лише в електоральних стратегіях, а й у повсякденній діяльності.

Щоправда, нова виборча система містить і низку ризиків, дія яких за результатами моніторингів виборчого процесу має бути врахована при подальшому вдосконаленні виборчого законодавства.

1. Збереження закритих загальнонаціональних виборчих списків, що залишаються чинником відтворення політичної корупції. Тому одним із напрямів подальшого реформування виборчого законодавства може бути перехід до регіональних виборчих списків із преференційним голосуванням.

2. Система відносної більшості при голосуванні в одномандатних виборчих округах може забезпечити перемогу кандидатам, які мають незначний рівень електоральної підтримки. Це може негативно позначатися на довірі до депутатського корпусу Верховної Ради України та призвести до оскарження результатів голосування.

Найважливішим чинником легітимності обраного вищого законодавчого органу є довіра громадян до результатів виборчої кампанії. Вона залежить не стільки від обраного типу виборчої системи, скільки від прозорості та справедливості виборчих процедур, їх відповідності чинному законодавству. Тому головним завданням органів державної влади є забезпечення законності, прозорості й справедливості виборчого процесу.

Нова редакція зазначеного Закону порівняно з попередніми редакціями містить деякі вдосконалені механізми, що сприятимуть забезпеченню справедливості виборчої кампанії та значною мірою дозволять запобігати наданню незаконних переваг тим чи іншим учасникам виборчого процесу, фальсифікації результатів голосування.

Незважаючи на повернення до змішаної виборчої моделі та внесення до законодавства норми про можливість самовисування кандидатів у депутати по одномандатних округах, роль політичних партій у виборчому процесі та в майбутній політичній структуризації Парламенту залишається визначальною. Тому можна стверджувати, що якість майбутнього Парламенту перебуває у прямій залежності від стану партійної системи України.

Політичні партії залишаються важливим і найефективнішим механізмом формування органів влади і самоврядування, засобом рекрутування та оновлення політичної еліти. Партії в Україні довели також свою ефективність і в пропорційній, і в мажоритарній системах.

Важливим показником, що характеризує ставлення громадян до політичних партій, є стійкість політичних (електоральних) симпатій виборців. Стосовно цього потрібно зазначити, що для досить значної частки виборців характерні стабільні симпатії. Так, понад третини громадян засвідчують, що обрали політичну силу, діяльність якої вважають правильною, і на наступних виборах голосуватимуть лише за неї, ще третина - що мають симпатії до певної політичної сили, але готові змінити їх за наявності ліпшої альтернативи. Понад третини громадян зазначають, що на виборах зазвичай голосують за одну й ту саму політичну силу⁶.

Водночас значна частина виборців усе ж таки вважають політичні партії передусім інструментом реалізації інтересів бізнесу та партійних лідерів (63,4 та 48,6 % відповідно) і лише в останню чергу - виборців (9,8 %). Понад 70 % громадян погоджуються, що існуючі партії не цікавляться процесами, які відбуваються на рівні конкретного населеного пункту, району, або що вони цікавляться лише забезпеченням представництва в органах влади - центральних чи місцевих⁷.

Ще однією істотною вадою партій, на думку громадян, є брак політичної відповідальності. Понад половина виборців (55,9 %) вважають, що в Україні немає партій, які б регулярно звітували перед виборцями за виконання партійних і передвиборчих програм. Про це свідчать низькі оцінки виконання передвиборчих обіцянок парламентськими фракціями партій і блоків - як провладними, так і опозиційними⁸. Причинами недовіри до партій також є їхня надмірна кількість (більшість громадян вважають, що в Україні має бути до 5 партій), невиразність і слабкість програмно-ідеологічних засад, фінансова залежність від олігархічних структур, недостатня активність регіональних організацій.

Разом з тим у суспільстві існує запит на партії, які виражали б інтереси пересічних громадян, були б здатними вирішувати їх конкретні проблеми. При цьому головні очікування від партій стосуються соціально-економічної сфери - артикульоване ставлення партій до проблеми добробуту громадян є більш значущим при здійсненні вибору між ними, ніж, скажімо, питання мови чи ставлення до історії та історичних подій⁹. Обов'язковою умовою позитивного ставлення громадян до партій є відповідальність останніх, тобто виконання у післявиборчій діяльності взятих на себе зобов'язань.

Важливим для громадян є також програмно-ідеологічна складова діяльності партій. Так, серед чинників, від яких залежить політичний вибір, відносна більшість громадян передусім називають відповідність власним поглядам ідеології (програми) партії. При цьому частка таких громадян порівняно з 2005 р. помітно зросла (з 23,9 до 32,3 %). Актуальність питання ідеології політичних партій відзначають громадяни з усіх регіонів і вікових груп¹⁰.

____________
⁶ Політичні партії і партійна система України очима громадян // Національна безпека і оборона. - 2010. - N 5. - С. 77-78.

⁷ Там само. - С. 64.

⁸ Там само. - С. 65.

⁹ Там само. - С. 80.

¹⁰ Там само. - С. 79.

Для формування політичних симпатій громадян залишається актуальним і лідерський чинник, що є логічним наслідком персоніфікації процесів партійного будівництва в Україні, започаткованої фактично від зародження багатопартійності.

Отже, попри в цілому критичне ставлення громадян до політичних партій, останні залишаються суспільно затребуваними інститутами політичної системи. Зміст цього запиту напередодні чергової виборчої кампанії до ВР України становлять такі принципи: переорієнтація із захисту інтересів бізнес- та політичних еліт на інтереси виборців; активізація роботи на місцевому рівні; відповідальність за передвиборчі обіцянки, політична послідовність; чіткі ідеологічна спрямованість, принципи, цінності; відсутність залежності від олігархічних структур.

У суспільстві дедалі виразнішим є очікування оновлення депутатського корпусу та підвищення його професійності. Політичні сили, які братимуть участь у виборах до Верховної Ради України 2012 р., будуть змушені відповідальніше ставитися до формування партійних списків і визначення кандидатур у територіальних одномандатних округах, до професійних і моральних якостей кандидатів. З поверненням до змішаної системи виборів набуло актуальності активніше висування у кандидати авторитетних представників професійних спільнот і громадських активістів, людей, які користуються повагою у місцевих громадах і серед широкого кола громадян.

За проведення чесних і демократичних виборів, усі ці зміни можуть мати позитивний вплив, передусім на якість політичних партій та їхню ефективність, а опосередковано - на партійну систему України в цілому.

Завершення виборчого процесу вносить до порядку денного нові завдання і виклики, головним чином пов'язані з організацією роботи нового складу Верховної Ради та законодавчим забезпеченням реформ.

Після скасування політичної реформи 2004 р. та повернення до Конституції 1996 р. із Закону України "Про Регламент Верховної Ради України" були вилучені розділи, що визначали принципи формування і функціонування парламентської більшості та опозиції. Оскільки нинішня Конституція України більше не вимагає обов'язкового створення у вищому представницькому органі країни організованої депутатської більшості й не покладає на неї функції формування Уряду, то формально перед депутатським корпусом такі завдання не ставляться.

Проте логіка політичної конкуренції передбачає, що політичні сили так чи інакше поділяються на "провладні" та "опозиційні". Своєю чергою досвід роботи Верховної Ради до впровадження конституційної реформи 2004 р. і сьогоднішня політична практика доводять, що для ефективного функціонування всієї політичної системи країни необхідна підтримка Верховною Радою ініціатив виконавчої влади та законодавче забезпечення реформ, налагодження конструктивної взаємодії у владному трикутнику Президент - Кабінет Міністрів України - Парламент. Співпрацю такого рівня здатна забезпечити Верховна Рада із достатньо чітко інституалізованими "більшістю" та "меншістю". Очевидно, що саме з огляду на ризики неструктурованого Парламенту, ситуативних союзів і кон'юнктурних голосувань, що є його атрибутами, до нового виборчого закону була внесена норма про підвищення прохідного бар'єра для партій - учасниць парламентських виборів 2012 р. у багатомандатному загальнонаціональному окрузі до 5 %.

Особливості формування майбутньої парламентської більшості та меншості можуть серйозно позначитися і на їх внутрішній стабільності, і на спроможності політичних сил-учасниць знаходити консенсус при вирішенні таких стратегічних питань, як проведення реформ у країні. Результатом внутрішньої слабкості більшості або (у разі її опозиційності до Президента) її відмови від конструктивного співробітництва з іншими політичними суб'єктами може бути дестабілізація роботи центральної виконавчої влади.

Принципи, за якими формуватиметься більшість, ще чітко не визначені. Проте, виходячи з рейтингів основних політичних сил і повернення до змішаної виборчої системи, вже сьогодні можна передбачити, що парламентська більшість у ВР VII скликання буде коаліційною. При цьому необхідно зазначити, що характерною рисою української політики є традиційна невизначеність майбутніх коаліційних утворень на старті виборчої кампанії. У провідних українських партій фактично відсутнє поняття "політичний союзник". Тому існує імовірність різних варіантів взаємодії політичних сил після завершення виборчого процесу. В українській історії вже були прецеденти спотворення волевиявлення виборців при формуванні правлячої коаліції, що зменшувало довіру до неї населення і, отже, підтримку всього Парламенту та його роботи.

Основою майбутньої більшості стане коаліція кількох фракцій, сформованих (відповідно до Регламенту) партіями, які подолають 5 % бар'єр у багатомандатному загальнонаціональному окрузі. До цього об'єднання приєднуватимуться мажоритарні депутати й позафракційні депутати у складі груп. У підсумку, коаліція може складатися з трьох частин - фракцій, груп та індивідуального членства. При цьому якщо фракції та групи є додатковим інструментом, що об'єднує депутатський корпус, накладає на їх членів певні додаткові зобов'язання, то мажоритарні депутати, які не увійшли до жодної фракції чи групи, можуть стати вкрай нестабільним елементом.

За різних форм членства особливого значення набуватиме укладання коаліційної угоди, що не тільки визначатиме умови співпраці членів більшості, а й проголошуватиме цілі їх роботи та слугуватиме додатковим інструментом зміцнення коаліції. Проте необхідно зазначити, що через наявність багатьох суб'єктів переговорного процесу, а також високу вірогідність появи у новообраному Парламенті на початку його роботи кількох центрів-ініціаторів створення коаліційної більшості внутрішня структуризація ВР може бути значно ускладнена та затягнутися у часі.

Наступною загрозою стабільного та ефективного функціонування вищого представницького органу влади країни, обраного за змішаною системою, є так звана міграція депутатів. Досвід роботи Верховної Ради III та IV скликання свідчить, що саме ця особливість поведінки депутатів стала одним з основних дестабілізуючих чинників роботи Парламенту. Постійно змінювалися кількість фракцій та їхня чисельність. Така активність депутатів не сприятиме утвердженню у вищому представницькому органі влади культури політичної відповідальності.

Незважаючи на побоювання багатьох експертів і політиків щодо зменшення представництва політичних партій у Парламенті внаслідок повернення до змішаної виборчої системи, є вірогідність розвитку протилежного сценарію. Через мажоритарні округи до Парламенту можуть пройти представники партій, що не подолали 5 % бар'єр у багатомандатному загальнонаціональному окрузі. Їх позиціонування матиме велике значення. Все це створює додаткові загрози для ефективної роботи Верховної Ради України.

Проте необхідно підкреслити, що поряд із потенційними загрозами дестабілізації роботи Парламенту існує також низка чинників, спроможних ці загрози нівелювати. Внаслідок гострої політичної боротьби останніх 7 років та застосування під час попередніх двох парламентських виборчих кампаній пропорційної системи із закритими списками в Україні з'явилися кілька досить потужних політичних партій, спроможних утримати депутатів у складі своїх фракцій. На сьогодні ці політичні сили вже "очистилися" від недостатньо послідовних членів і зробили певні висновки стосовно своїх помилок при формуванні партійних списків для виборів у єдиному загальнонаціональному окрузі. Деякі з таких партій уже мали досвід проведення попередніх праймеріз. Усе це створює передумови для майбутньої стабілізації роботи ВР.

Зменшити вплив негативних чинників спроможне також правове врегулювання діяльності парламентської меншості. Побудова цивілізованого діалогу між більшістю та меншістю є необхідним складником забезпечення базових принципів функціонування демократичної політичної системи та злагодженої роботи Верховної Ради України.

У демократичному суспільстві основними функціями меншості є:

• контроль за діяльністю парламентської більшості;

• конструктивне опонування більшості;

• захист інтересів своїх виборців;

• представлення альтернативних проектів реформ.

Для забезпечення реалізації власних функцій опозиції має бути надано право на представництво у керівництві Парламенту, а також можливість очолити такі парламентські комітети: Комітет з питань свободи слова та інформації, Комітет з питань бюджету, Комітет з питань боротьби з організованою злочинністю та корупцією і Спеціальна контрольна комісія Верховної Ради України з питань приватизації. За опозицією може бути закріплений певний час на виступи протягом засідання Верховної Ради та право на співдоповідь під час розгляду важливих питань. Опозиції також відповідно до практики багатьох розвинених демократичних країн надається можливість впливати на формування порядку денного засідань Парламенту.

Важливо зазначити, що опозиція, яка не має чітких і зрозумілих важелів впливу, а також можливості у легітимних межах реалізувати своє право на участь у політичному процесі, стає джерелом постійного політичного напруження.

Спроможність народних депутатів налагодити внутрішньопарламентський діалог визначатиме перспективи подальшого розвитку парламентаризму в Україні та створюватиме умови для конкуренції політичних ідей і програм.

4. КОНСТИТУЦІЙНИЙ ПРОЦЕС: ЦІЛІ, ЗАВДАННЯ, МЕХАНІЗМИ НАЦІОНАЛЬНОГО ПОРОЗУМІННЯ ТА КОНСОЛІДАЦІЇ

Реформування системи суспільного врядування та державного управління має відбуватися на основі положень Конституції, визнаної і підтриманої Українським народом. Досягнення цієї мети, як свідчить досвід попередніх спроб організації конституційного процесу в Україні, залежить від дотримання принципів прозорості й легітимності і на етапі розроблення й обговорення пропозицій щодо конституційних змін, і під час затвердження остаточної редакції Основного Закону.

Водночас існування різних поглядів на основні питання конституційного права, вирішення складних колізій, пов'язаних із практичним застосуванням конституційних норм органами влади, вимагає консолідації наукової спільноти, зацікавлених політичних сил та організацій громадянського суспільства для забезпечення відкритого діалогу й створення механізму ухвалення консенсусних рішень під час роботи над оновленням Конституції України.

Ці принципи були враховані науково-експертною групою, яка на початку 2012 р. з урахуванням рекомендацій Європейської Комісії "За демократію через право" (Венеціанська комісія) запропонувала концепцію Конституційної Асамблеї - спеціального органу з підготовки проекту Основного Закону. Зокрема, фахівці-правознавці становлять не менше половини складу Асамблеї. Водночас більшість членів Асамблеї затверджені Президентом на основі пропозицій від провідних наукових установ, університетів, політичних партій, що на виборах отримали підтримку не менше 100 тис. громадян, незалежних дослідних центрів і громадських організацій.

Робота Конституційної Асамблеї передбачає розроблення та акумулювання різноманітних конституційних ініціатив, їхнє широке експертне й громадське обговорення з наступним узагальненням у системному законопроекті (законопроектах), який буде переданий Президентом на розгляд новому складу Верховної Ради України.

Таким чином, Конституційна Асамблея стане майданчиком для загальнонаціонального діалогу щодо змісту конституційних питань, а громадянське суспільство вперше за роки незалежності стане співавтором змін до Основного Закону країни.

Серед основних напрямів конституційного реформування варто виділити такі:

• посилення конституційних гарантій прав і свобод людини;

• створення конституційних засад для здійснення ефективного та справедливого, незалежного правосуддя;

• зміцнення місцевого самоврядування: встановлення гарантій його інституційної та фінансової спроможності; розмежування повноважень місцевих органів виконавчої влади та місцевого самоврядування; розподіл повноважень між органами місцевого самоврядування різного рівня; визначення місця та ролі органів самоорганізації населення в оновленій системі місцевого самоврядування;

• удосконалення механізмів прямої демократії, у тому числі змістовного наповнення права громадян на всеукраїнському референдумі визначати та змінювати конституційний лад; ухвалювати закони України (вносити до них зміни); брати участь в управлінні державними справами;

• удосконалення взаємодії між Парламентом, Главою держави та Урядом у спосіб деталізації та зміни процедур: підписання та оприлюднення прийнятих Верховною Радою законів (промульгація); застосування Президентом права вето до таких законів; скріплення підписами Прем'єр-міністра та відповідного міністра актів Президента (контрасигнація); скасування Президентом актів Кабінету Міністрів, Ради міністрів Автономної Республіки Крим і місцевих державних адміністрацій; схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів;

• розширення підстав для конституційно-правової відповідальності Верховної Ради у разі її недієздатності; надання Верховній Раді можливості впливати на призначення членів Кабінету Міністрів та їх відставки, зокрема через запровадження процедури інтерпеляції; обмеження депутатської недоторканності та інших імунітетів за професійною ознакою;

• встановлення норми про ухвалення Верховною Радою законів та інших актів більшістю від присутніх на засіданні народних депутатів за умови присутності не менше половини конституційного складу Верховної Ради.

Відновлення довіри громадян до конституційного процесу не обмежується роботою Конституційної Асамблеї. Конституційні норми прямої дії, особливо в частині прав і свобод громадян, мають бути основою рішень усіх органів влади. Конституційна реформа не досягне своїх цілей, якщо вона відбуватиметься з недотриманням чинних конституційних положень. Такий підхід не даватиме громадянам підстав вірити у щирість намірів щодо конституційної реформи, а також викликатиме глибокі сумніви щодо здатності політичних суб'єктів дотримуватися нових конституційних положень.