РЕГІОНАЛЬНИЙ ВИМІР СОЦІАЛЬНО-ЕКОНОМІЧНОЇ МОДЕРНІЗАЦІЇ

 РЕГІОНАЛЬНИЙ ВИМІР СОЦІАЛЬНО-ЕКОНОМІЧНОЇ МОДЕРНІЗАЦІЇ

7.1. Особливості та ризики регіонального розвитку у період післякризового відновлення

Динаміка соціально-економічного розвитку регіонів України засвідчила, що протягом 2011 р. післякризове відновлення в регіонах відбувалося відчутно різними темпами. Для регіонів України залишаються невирішеними традиційні проблеми: збереження разючої диспропорційності соціально-економічного розвитку; низька інтенсивність міжрегіонального співробітництва, у т. ч. в економічній сфері; неспроможність більшості регіонів країни самостійно забезпечити стабільне зростання, залучити інвестиційні кошти й ефективно використати наявний на місцевому рівні ресурсний потенціал для досягнення стабільного, збалансованого розвитку. Зазначене актуалізує врахування регіонального виміру реалізації завдань економічних реформ і соціально-економічного розвитку в цілому.

У 2011 р. соціально-економічний розвиток регіонів України характеризувався загалом позитивною динамікою. Зростання у промисловості, сільському господарстві, будівництві, зовнішньоекономічній діяльності дозволяє стверджувати про поступове наближення до докризових параметрів розвитку. Спостерігається пожвавлення міжнародного співробітництва регіонів, що стосується насамперед прикордонних областей Заходу України. Разом з тим транскордонне співробітництво традиційно зберігає спеціалізацію на торговельних відносинах без якісних зрушень щодо розвитку інноваційних форм співпраці з іноземними партнерами.

Основними позитивними тенденціями розвитку регіонів у 2011 р. стали:

• приріст виробництва промислової продукції (у 20 регіонах; найбільший - в Івано-Франківській - на 24,6 % і Житомирській - на 22,0 % областях);

• приріст сільськогосподарського виробництва (у всіх регіонах України; найбільший - у Харківській (на 41,6 %), Полтавській (на 31,3 %) та Сумській (на 30,0 %) областях);

• збільшення обсягів виконаних будівельних робіт (у 19 регіонах; найбільше в Донецькій області - на 36,0 %);

• збільшення обсягу експорту товарів (у всіх регіонах, крім Одеської області, де відбулося скорочення на 11,1 %);

• збільшення обсягу інвестицій в основний капітал за підсумками січня - вересня (у 21 регіоні; найбільше - в АР Крим (у 2,9 разу), Кіровоградській (у 1,8 разу) та Донецькій (у 1,5 разу) областях);

• зростання реальної заробітної плати (у всіх регіонах; найбільше у Київській області - на 13,3 %);

• скорочення обсягу заборгованості з виплати заробітної плати станом на 01.01.2012 р. порівняно з 01.01.2011 р. (у 23 регіонах; найсуттєвіше - у Чернігівській (погашено 92,4 % боргу), Рівненській (погашено 70,0 %), Київській (погашено 56,6 % боргу) областях);

• зростання доходів місцевих бюджетів (у всіх регіонах; найбільше - у Полтавській (на 26,1 %), Київській (на 24,5 %) областях).

Водночас зафіксовані позитивні тенденції регіонального розвитку мають чітко виражене екстенсивне підґрунтя. Поліпшення динаміки у базових галузях промисловості та активізація експорту відбулися передусім за рахунок сприятливої кон'юнктури на світовому ринку основної товарної спеціалізації України. Зокрема, експорт товарів із Дніпропетровської, Донецької та Луганської областей збільшився за підсумками січня - листопада на 29,3, 32,9 та 96,7 % відповідно. У структурі експорту чорних металів зросла питома вага продукції більш дорогого асортименту та зменшилася частка продукції з низьким ступенем обробки. У структурі реалізованої промислової продукції регіонів збільшується частка продукції металургії, виробництва коксу, продуктів нафтоперероблення, хімічної і нафтохімічної та добувної галузей промисловості.

За попередніми результатами 2011 р., спостерігається низка позитивних тенденцій у бюджетній сфері регіонів. Зокрема, зростання доходів місцевих бюджетів (без трансфертів) спостерігалося у 26 регіонах України (приріст склав від 6,8 % у Закарпатській до 30,1 % у Полтавській областях). Разом з тим залишаються значними відмінності між рівнями доходів і видатків місцевих бюджетів на одну особу в різних регіонах України. Розрив за обсягом доходів становить 3,98 разу (між м. Києвом і Чернівецькою областю), видатків - 1,24 разу (між м. Києвом і Луганською областю). Значне перевищення видатків місцевих бюджетів над доходами свідчить про неспроможність регіонів самостійно, без трансфертів, фінансувати власні потреби.

Викликає занепокоєння стрімке зростання імпорту, темпи якого в більшості регіонів були вищими за темпи зростання експорту. Така динаміка спричинила швидке погіршення зовнішньоторговельного сальдо. Так, за підсумками січня - листопада від'ємне сальдо зовнішньої торгівлі Львівської області становило 1,8 млрд дол. США, що складає понад 14 % загального від'ємного сальдо зовнішньої торгівлі України товарами за цей період; у Закарпатській області переважання імпорту над експортом збільшилося на 330 млн дол. США тощо.

Незадовільною залишається динаміка інвестиційних процесів у низці регіонів. Так, обсяг інвестицій в основний капітал у Івано-Франківській, Запорізькій, Одеській областях у січні - вересні не досяг рівня цього ж періоду попереднього року (індекс склав 63,5, 59,9 і 81,8 % відповідно).

Нерівномірність динаміки економіки регіонів негативно позначається на розрахунках із бюджетом: 2011 р. у 15 областях України спостерігалося зростання боргу за податковими зобов'язаннями платників до зведеного бюджету. Найвищими темпами обсяг податкового боргу зростав удвічі у Чернівецькій, Хмельницькій, Тернопільській, Миколаївській (у 1,5 разу) областях. Зі зростанням боргу за податковими зобов'язаннями платників до державного бюджету пов'язана і низька платіжна дисципліна підприємств у сфері оплати за спожиті енергоресурси (наприклад, рівень розрахунків за спожитий природний газ коливався від 44,5 % для Рівненської до 98,8 % для Львівської обл.)

Отже, позитивна динаміка розвитку реального сектору регіональної економіки при негативній динаміці інвестиційних процесів свідчить про наявність значного прихованого внутрішнього потенціалу розвитку окремих регіонів, наявність потужних резервів і можливостей диверсифікації задіяння місцевих ресурсів, що при застосуванні відповідних (у т. ч. інноваційних) механізмів реалізації регіональної політики має забезпечити кумулятивний ефект економічного зростання, досягнення стабільного збалансованого регіонального розвитку (без необхідності залучення додаткових зовнішніх ресурсів).

До першочергових завдань місцевої влади у 2011 р. насамперед було віднесено вирішення поточних проблем життєзабезпечення територій. Діяльність органів влади регіонів у сфері соціально-економічної політики спрямовувалася переважно на:

• підтримання темпів економічного зростання, передусім у базових галузях промисловості;

• стабілізацію фінансового становища підприємств, спроби пошуку альтернативних джерел інвестиційних ресурсів;

• реалізацію точкових інвестиційних проектів (на місцевому рівні та переважно незначного масштабу);

• погашення заборгованості з виплати заробітної плати.

Водночас вжиті в регіонах заходи щодо диверсифікації економіки, забезпечення її інноваційності та подолання тінізації не принесли відчутних результатів. Дефіцит інвестування виробництва та пов'язане із цим недостатнє завантаження виробничих потужностей (у поєднанні із тривалим виробничим циклом системоформуючих підприємств промислових регіонів) не дали змоги суб'єктам господарювання в регіонах швидко відреагувати на сприятливу кон'юнктуру зовнішніх ринків. Повільні темпи економічного відродження на регіональному рівні уповільнюють також і процеси стабілізації у соціальній сфері та гальмують досягнення збалансованого регіонального розвитку.

Критично неефективним залишається організаційне забезпечення реалізації регіональної політики, що виявляється у такому:

• досі законодавчо не визначено основи державної регіональної політики як складника соціально-економічної політики країни (у т. ч. не прийнято закон про засади державної регіональної політики);

• зберігається невпорядкованість відомчої структури реалізації регіональної політики (станом на кінець 2011 р. питання формування та забезпечення реалізації державної регіональної політики було віднесено до основних завдань Міністерства економічного розвитку і торгівлі України);

• відсутнє стратегічне бачення розвитку регіонів, більшість програмних документів регіонів України мають переважно декларативний характер;

• базові положення чинної Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2015 р. (затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 21 липня 2006 р. N 1001) не повною мірою відповідають новітнім викликам системної соціально-економічної модернізації України; не враховують зростаючу відмінність у рівнях соціально-економічного розвитку регіонів, наслідки викликів, потенціал сучасних механізмів та інструментів подолання регіональних диспропорцій; етапи реалізації вказаної Стратегії не визначають довгострокові тенденції розвитку регіонів (до 2020 р.), а сама Стратегія потребує узгодження із сучасними європейськими інституційними підходами до реалізації регіональної політики;

• зберігаються суперечності між органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями щодо управління наявними на місцях ресурсами.

Таким чином, відсутність структурно-інноваційних зрушень економіки регіонів, неефективність фінансових механізмів подолання їх соціально-економічної відсталості та системи міжрегіонального перерозподілу ресурсів посилюють диспропорційність соціально-економічного розвитку регіонів, перешкоджають реструктуризації економіки та модернізації виробництва, налагодженню гармонійної взаємодії центру та регіонів як основи стабільного післякризового відновлення національної економіки.

З метою адекватної реакції на виклики післякризового періоду та попередження потенційних кризових явищ регіональна політика має спрямовуватися на формування сприятливого та стійкого середовища розвитку регіонів, що передбачає:

• створення інституційних передумов для стимулювання економічного зростання, усунення адміністративних перешкод активізації місцевої ініціативи й розвитку підприємництва на регіональному рівні;

• розвиток міжрегіонального та міжнародного співробітництва, реалізацію потенціалу регіональних кластерних ініціатив (у т. ч. із метою спільного освоєння ресурсів);

• поліпшення інвестиційного клімату, формування системи інноваційно орієнтованих інвестиційних проектів, дієвих інструментів їх фінансування;

• диверсифікацію джерел фінансового забезпечення розвитку регіонів, раціональне поєднання державного, місцевого, приватного та міжнародного фінансування.

З огляду на це, орієнтирами політики держави у сфері соціально-економічного розвитку регіонів є збалансування територіальних і галузевих пропорцій, активізація коопераційних зв'язків між господарськими комплексами різних регіонів, підтримка розвитку людського капіталу та, зрештою, досягнення позитивних зрушень у показниках рівня та якості життя населення України незалежно від місця проживання людини.

7.2. Модернізація інструментів регіональної політики та реалізація потенціалу регіонального розвитку

Практичне втілення інноваційних підходів до формування нової регіональної політики передбачає реалізацію низки заходів щодо модернізації інструментів управління регіональним розвитком в Україні, в т. ч. у таких напрямах.

I. Модернізація стратегічних засад державної регіональної політики, розроблення та ухвалення Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 р. Оновлена Стратегія має враховувати такі вимоги:

• узгодження пріоритетів державної регіональної політики з інтересами країни, регіонів, громад; створення умов для безпечного та комфортного проживання людини на всій території України;

• узгодження національних пріоритетів регіонального розвитку з європейськими підходами, європейською практикою інституційно-правового забезпечення реалізації регіональної політики;

• запровадження дієвих механізмів активізації регіонального розвитку, зменшення диспропорційності розвитку регіонів, у т. ч. на основі оптимізації та ефективного використання наявних державних, регіональних і місцевих ресурсів;

• створення в регіонах стабільних джерел формування власних економічних та інвестиційних ресурсів; підвищення конкурентоспроможності регіонів, зміцнення їх інвестиційного потенціалу;

• підвищення рівня бюджетної та податкової спроможності місцевих органів влади, адаптація системи розподілу податків між центром і регіонами до вимог, пов'язаних з реформуванням місцевого самоврядування і територіальної організації влади з урахуванням європейських інституційно-правових підходів.

II. Завершення формування інституційно-правового середовища реалізації державної регіональної політики.

Це передбачає невідкладне розроблення і прийняття таких законів та інших нормативно-правових актів:

• "Про засади державної регіональної політики" як базового закону, в якому має бути сформовано чіткі основи державної регіональної політики, унормовано підґрунтя економічної самодостатності регіонів і механізми їх економічної інтеграції, а також передбачено сучасні інституційні інструменти підтримки регіонального розвитку;

• "Про комунальну власність", норми якого мають визначити правовий режим комунальної власності, яка буде ефективним ресурсом дохідної частини місцевих бюджетів;

• "Про Державний фонд регіонального розвитку", положення якого визначатимуть загальні засади діяльності Фонду як спеціальної інституції національного рівня, створеної для фінансування довгострокових міжрегіональних і регіональних програм і проектів на основі консолідації фінансових потоків (у т. ч. міжнародної технічної допомоги, грантів тощо);

• "Про території пріоритетного розвитку", в якому необхідно унормувати порядок визначення, правові й економічні основи статусу та функціонування територій пріоритетного розвитку, впровадження на цій території спеціального режиму інвестиційної діяльності з метою утворення "точок зростання" та створення нових робочих місць;

• "Про міжнародну технічну допомогу", норми якого мають чітко закріпити на законодавчому рівні механізм залучення іноземної фінансової допомоги, зокрема на потреби регіонального розвитку;

• Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 р, норми якої мають не тільки відобразити проблеми існування депресивних, слаборозвинених, периферійних територій, а й окреслити стратегічні цілі регіонального розвитку та реальні шляхи їх вирішення; визначити терміни та підходи до активізації регіонального розвитку; унормувати зв'язок галузевих програм зі стратегіями розвитку регіонів; забезпечити узгодження засад державної регіональної політики в Україні з європейською практикою регіонального розвитку.

III. Розвиток мережі інституцій підтримки регіонального розвитку, зокрема агентств регіонального розвитку, що вимагає здійснення таких кроків:

• унормування у Законі України "Про засади державної регіональної політики" правового режиму поняття "агентство регіонального розвитку", підстав і порядку їх створення, участі у формуванні та реалізації стратегічних пріоритетів розвитку регіону тощо;

• розроблення та впровадження вітчизняної моделі функціонування агентств регіонального розвитку як повноправних суб'єктів регіональної політики;

• унормування процедур розроблення агентствами регіонального розвитку власних програмних документів довгострокового характеру щодо комплексного розвитку регіону;

• узгодження діяльності агентств регіонального розвитку між собою та з Державним фондом регіонального розвитку (ДФРР).

IV. Використання інноваційного потенціалу ДФРР, у т. ч. щодо цільової фінансової підтримки проектів, що здійснюються на регіональному (міжрегіональному) рівні. Серед базових пріоритетів діяльності ДФРР мають бути визначені:

• фінансування проектів, реалізація яких сприятиме структурно-інноваційним зрушенням, розвитку імпортозаміщення, експортоорієнтованого виробництва товарів і послуг у пріоритетних сферах, визначених Державною стратегією регіонального розвитку України;

• надання фінансової підтримки інвестиційним проектам у сфері дорожньо-транспортного будівництва і створення транспортної інфраструктури; розвитку місцевих, регіональних і міжнародних транспортних коридорів, мереж телекомунікації та енергетики, прилеглої до них інфраструктури;

• надання фінансової підтримки інвестиційним проектам, що ґрунтуються на використанні механізмів державно-приватного партнерства (у тому числі у сфері дорожнього будівництва);

• сприяння розвитку інвестиційних та інноваційних локальних проектів у сільській та гірській місцевостях з метою подолання їх депресивності;

• надання фінансової підтримки малому та середньому бізнесу з метою збільшення зайнятості, створення нових робочих місць і підтримки самозайнятості населення у сферах, визначених як пріоритетні (наприклад, у сфері туризму та рекреації);

• сприяння формуванню на регіональному (місцевому) рівні об'єктів інфраструктури інвестиційно-інноваційного розвитку: бізнес-центрів, бізнес-інкубаторів, інноваційних і консалтингових центрів, венчурних фондів; координація їх діяльності з метою реалізації пріоритетів, визначених у Державній стратегії регіонального розвитку;

• надання фінансової підтримки суб'єктам господарювання усіх форм власності, що діють на певній території, з метою реалізації інвестиційних, інноваційних, інфраструктурних та інших проектів, які мають стратегічне значення для досягнення локальної конкурентоспроможності та підвищення якості життя у регіоні (в т. ч. у сфері розвитку комунальної інфраструктури: створення та модернізації каналізаційної системи, системи водо- і теплокомунікацій, очисних споруд, проектів з утилізації твердих побутових відходів тощо);

• надання фінансової підтримки локальним проектам, орієнтованим на охорону навколишнього природного середовища, проектам із захисту довкілля та екологічно безпечного розвитку; інфраструктурним проектам, пов'язаним з екологізацією виробництва, переходом на безвідходне виробництво, екологічно зорієнтовану енергетику (енергоощадження та безвідходні технології);

• надання фінансової підтримки локальним проектам у сфері соціального та культурного розвитку;

• залучення внутрішніх і зовнішніх інвестицій, коштів міжнародних фондів (у т. ч. структурних фондів ЄС) та організацій (у т. ч. грантів) на потреби регіонального розвитку й виконання завдань Державної стратегії регіонального розвитку;

• спрямування міжнародної технічної допомоги на здійснення заходів з економічного, соціального та екологічно безпечного розвитку регіонів тощо.

V. Налагодження ефективного міжрегіонального співробітництва та розвиток сучасних форм економічної інтеграції, що на практиці потребує:

• першочергової реалізації Плану заходів щодо стимулювання міжрегіональної співпраці, кооперації та інтеграції, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 вересня 2011 р.;

• укладання угод про міжрегіональне співробітництво між обласними радами (соціально-економічне, науково-технічне та культурне співробітництво), у тому числі в галузях і сферах, що становлять для регіонів спільний інтерес;

• налагодження співпраці органів влади з підприємницькими структурами регіонів у різних галузях і сферах розвитку;

• формування державних програм розвитку окремих економічних макрорегіонів (Полісся, Карпати, Дніпровсько-Таврійський, Азово-Чорноморський тощо);

• сприяння на рівні органів державної влади та органів місцевого самоврядування створенню та розвитку інтеграційних форм просторової організації та саморозвитку міжрегіональних економічних систем (кластерів, макрорегіонів, фінансово-промислових груп тощо);

• розроблення заходів щодо фінансового стимулювання кластерних ініціатив і наявних кластерів;

• формування на міжрегіональному рівні розвиненої інфраструктури ринків, у т. ч. оптових ринків, логістичних центрів, центрів первинного перероблення та зберігання сільськогосподарської продукції тощо;

• налагодження внутрішніх соціокультурних контактів та обміну між регіонами; формування загальнонаціональних гуманітарних програм, що реалізуються силами кількох регіонів України.

VI. Подальше реформування бюджетно-податкового регулювання регіонального розвитку. Зменшення фінансової залежності регіонів від державного бюджету можливе за рахунок реалізації таких заходів:

• збільшення частки та обсягу власних надходжень місцевих бюджетів у спосіб передання до місцевих бюджетів частини податку на прибуток підприємств некомунальної форми власності;

• передання частки надходжень від податку з доходів фізичних осіб до бюджету розвитку з метою створення фінансових можливостей для довгострокового інвестування (у т. ч. на потреби місцевого, регіонального розвитку);

• застосування гнучких ставок до податків і зборів, що надходять до місцевих бюджетів, відповідно до фази економічного циклу (на початковому етапі - у вигляді експерименту серед недотаційних місцевих бюджетів);

• інвентаризації цільових програм, що фінансуються з місцевих бюджетів, з метою концентрації витрачання фінансових ресурсів на пріоритетні напрями перетворень;

• удосконалення методики обчислення обсягу міжбюджетних трансфертів і дотацій, вирівнювання з урахуванням специфіки територій і відмінностей у вартості надання гарантованих послуг;

• послідовного розширення кількості місцевих бюджетів, що використовують програмно-цільовий метод бюджетування, введення його у всіх обласних бюджетах і бюджетах міст обласного значення;

• контролю за вчасним затвердженням умов надання субвенцій із державного бюджету;

• розширення можливостей здійснення зовнішніх запозичень до місцевих бюджетів; збільшення частки середньострокових облігацій у випусках муніципальних цінних паперів.

VII. Удосконалення інструментів реалізації інвестиційного потенціалу регіонів, що вимагає таких заходів:

• надання місцевій владі повноважень щодо розроблення основних напрямів інвестиційної політики в регіоні, залучення коштів під перспективні інвестиційні проекти та з метою координації інвестиційних проектів;

• утворення рад вітчизняних та іноземних інвесторів при місцевих органах влади і самоврядування;

• ініціювання місцевими органами влади та самоврядування створення пайових інвестиційних фондів з реалізації регіональних проектів із залученням ресурсів державного та місцевих бюджетів і приватного капіталу;

• надання інвестиційних субвенцій суб'єктам виробничої, комерційної та соціальної інфраструктури регіонів для забезпечення їх розвитку;

• здійснення місцевими органами значної інформаційної підтримки й популяризації інвестиційного потенціалу регіонів у спосіб формування інвестиційних паспортів (карт, портретів) території.

VIII. Активізація процесів міжнародного співробітництва регіонів передбачає:

• передання частини управлінських функцій і відповідальності із центру в регіони з метою розширення впливу місцевої влади на міжнародне співробітництво, що передбачає надання органам місцевої влади повноважень з відбору та фінансування міжнародних (зокрема транскордонних) проектів;

• залучення місцевих органів влади до формування зовнішньоекономічної політики завдяки участі в розробленні та реалізації програмних документів у сфері міжнародного співробітництва;

• налагодження дієвої інформаційно-комунікаційної підтримки процесів міжрегіонального співробітництва на рівні регіонів України та ЄС;

• налагодження ефективної співпраці між Державним фондом регіонального розвитку та структурними фондами ЄС щодо спільного фінансування проектів регіонального розвитку в Україні (у т. ч. за рахунок грантів ЄС);

• запровадження регіональної системи моніторингу та оцінки реалізованих міжнародних проектів, забезпечення регулярного, всебічного та доступного для громадськості висвітлення результатів реалізації цих проектів.

* * *

Основним завданням модернізованої регіональної політики в Україні є створення сприятливих умов і реальних можливостей для післякризового відновлення регіональних економічних комплексів на засадах інтенсивного розвитку, активізації задіяння внутрішнього, наявного на місцевому рівні потенціалу розвитку регіонів (у т. ч. у спосіб зняття інституціональних та адміністративних бар'єрів, що заважають цьому процесу). Задіяння місцевої ініціативи для активізації регіонального розвитку, налагодження конструктивної взаємодії на рівні "держава - бізнес - громадськість", залучення всіх верств населення до вирішення нагальних проблем місцевого (регіонального) розвитку мають сформувати основу для стабільного зростання добробуту громадян на всій території країни, становлення соціального капіталу, зміцнення єдності та стабільності України.