НАПРЯМИ ТА ОРІЄНТИРИ БЮДЖЕТНОЇ ПОЛІТИКИ

4. НАПРЯМИ ТА ОРІЄНТИРИ БЮДЖЕТНОЇ ПОЛІТИКИ

4.1. Корекція бюджетної політики в 2012 р.: завдання та пріоритети

У 2010 - 2011 рр. Уряд здійснював жорстку бюджетно-податкову політику, спрямовану на консолідацію видатків і подолання дисбалансів у системі державних фінансів. В умовах значного дефіциту державного бюджету, хронічних дефіцитів Пенсійного фонду та НАК "Нафтогаз України" така політика була раціональною та економічно обґрунтованою, дозволила стабілізувати стан системи державних фінансів, нівелювати ризики затримки фінансування зовнішніх і внутрішніх зобов'язань, зменшити дефіцит державного бюджету та уповільнити темпи зростання державного боргу. Жорстка бюджетно-податкова політика українського Уряду корелювала зі стратегіями урядів західних країн.

Завдяки жорсткій бюджетно-податковій політиці Україна ввійшла в 2012 р. без суттєвих загроз стабільності державних фінансів. Це дозволило розпочати політику фіскальної та бюджетної підтримки економіки при збереженні курсу на подолання дисбалансів державного бюджету та зниження рівня державного боргу.

У 2012 р. основними завданнями бюджетно-податкової політики залишаються: 1) оздоровлення системи державних фінансів; 2) стимулювання економічної активності.

Якщо у 2010 - 2011 рр. Уряд вимушений був надавати чіткий пріоритет реалізації першого завдання, оскільки дисбаланси системи державних фінансів продукували значні ризики для економічної безпеки держави, в 2012 р. він отримав можливість і ресурси для здійснення стимулюючої політики, спрямованої на пожвавлення ділової активності та інвестицій. Така політика включатиме і фіскальну підтримку корпоративного сектору через надання широкого переліку податкових стимулів, і бюджетні заходи, а саме видатки державного бюджету на інвестиційні цілі.

Завдяки застосуванню фіскальних стимулів у 2012 р. в економіку України буде спрямовано інвестиційний ресурс у розмірі 47 млрд грн:

Джерело: Закон України "Про Державний бюджет України на 2012 рік"

Завдяки розгортанню в 2012 р. повною мірою фіскальних заходів щодо пожвавлення економічної активності очікується, що починаючи з цього року, в Україні утвердиться стала тенденція щодо зниження податкового навантаження на економіку. Разом з тим існує низка чинників, що послаблюють інвестиційний потенціал названих стимулів:

• зниження ставки податку на прибуток з 23 до 21 % не гарантує, що вивільнений фінансовий ресурс автоматично спрямовуватиметься на інвестиції чи поповнення обігових коштів - при несприятливій макроекономічній чи політичній ситуації він буде виведений з економіки;

• окремі фіскальні пільги взагалі такими вважатися не можуть, оскільки не продукують інвестиційних імпульсів для економіки, зокрема до таких належить право створення страхових резервів банківськими установами, що відносяться на витрати;

• застосування потенційно ефективних фіскальних стимулів - механізму прискореної амортизації виробничого обладнання, "податкових канікул" і низки інших - є суттєво обмеженим, як наслідок, вивільняється незначний обсяг фінансових ресурсів.

Отже, аби спрямований в економіку додатковий ресурс трансформувався в інвестиції, необхідно продовжувати роботу над радикальним поліпшенням інвестиційного клімату в державі.

Крім фіскальних заходів, у 2012 р. у зв'язку з послабленням тиску на бюджет, пов'язаним з підготовкою України до чемпіонату Європи з футболу, та оптимізацією сфери видатків у напрямі збільшення капітальних видатків в Уряду з'являється більше можливостей для застосування бюджетних інструментів пожвавлення економічної активності. В 2012 р. заплановано відчутне збільшення інвестиційних видатків, що мають зрости на третину (рис. 12).

Загалом, через фіскальні та бюджетні інструменти в 2012 р. державою буде спрямовано 8 % ВВП на реалізацію завдань стимулювання економічної активності. Разом з тим ефективність упровадження бюджетно-податкових стимулів значною мірою залежатиме від здатності Уряду сформувати стимули для раціонального та продуктивного витрачання обсягу наданих коштів.

Не менш важливим у 2012 р. є завдання щодо продовження оздоровлення системи державних фінансів. Необхідно враховувати, що в 2012 р. актуалізуються додаткові загрози для стабільності державних фінансів, що пов'язані зі:

• зростанням податкових витрат бюджету, обумовленим зниженням ставки податку на прибуток, продовженням дії податкових канікул для новостворених і малих підприємств, галузевих пільг для підприємств легкої, суднобудівної та літакобудівної промисловості, підприємств із надання готельних послуг, підприємств машинобудування для агропромислового комплексу тощо;

• гальмуванням динаміки зростання економіки, обумовленим наростанням зовнішніх негативних чинників. Це негативно вплине на виконання плану доходів бюджету;

• зростанням видатків на погашення та обслуговування державного боргу: загальні виплати за державним боргом, що мають здійснюватися у 2012 р. за рахунок коштів державного бюджету, оцінюються на рівні 89,3 млрд грн, з яких 30 млрд грн - платежі з обслуговування державного боргу, 59,3 млрд грн - погашення;

• формуванням "піків" погашення зовнішніх зобов'язань, що здійснить тиск на бюджет і внутрішній валютний ринок: зокрема в червні - серпні Україні доведеться виплачувати за облігаціями зовнішньої державної позики (500 млн дол. США), кредитом МВФ (190 млн дол. США), кредитом VTB Capital (2 млрд дол. США);

• загрозою зростання видатків соціального спрямування через наближення парламентських виборів чи продовження неконтрольованої практики встановлення через суд права на додаткові соціальні виплати окремими категоріями громадян України.

Враховуючи наявність значних ризиків для динаміки економічного зростання України, Урядом на 2012 р. закладено досить стриману динаміку видатків бюджетних показників. Зростання доходів державного бюджету в 2012 р. заплановано на рівні 5,8 % (на 18,2 млрд грн - до 332,8 млрд грн) проти аналогічного показника 2011 р., видатків - на 7,4 % (на 24,6 млрд грн - до 358,0 млрд грн). Дефіцит державного бюджету має скоротитися до 1,68 % ВВП.

Зниження дефіциту бюджету дозволить продовжити політику зменшення рівня загального державного боргу (прямий і гарантований державний борг). У випадку успішного виконання дохідної частини бюджету та відсутності надпланових видатків, спричинених актуалізацією наведених ризиків, державний борг у 2012 р. знизиться відносно ВВП на 1,5 в. п. (рис. 13). Таким чином, у 2012 р. у завданні оздоровлення системи державних фінансів буде досягнуто певного прогресу.

4.2. Напрями бюджетної політики в 2013 р.: пріоритети та завдання

Для успішної імплементації передбачених Програмою економічних реформ України на 2010 - 2014 рр. кроків і підвищення ефективності бюджетної політики Україна потребує зрозумілих, чітко визначених напрямів і завдань, які планується реалізувати в 2013 р.

Зважаючи на актуальні виклики, що стоять перед Україною, пріоритетними напрямами у середньостроковій перспективі у цій сфері для Кабінету Міністрів України мають стати:

• продовження реформ у системі державних фінансів;

• підвищення ефективності бюджетної політики та перегляд її окремих пріоритетів;

• розроблення пакета антикризових заходів на випадок актуалізації ризиків погіршення динаміки економічного розвитку в Україні.

Реалізація таких напрямів бюджетної політики створить передумови для забезпечення сталого економічного зростання України, підвищення рівня соціального захисту громадян і поліпшення якості надання державних послуг.

У межах окреслених напрямів перед Урядом стоїть низка конкретних важливих заходів, реалізація яких дозволить забезпечити позитивні результати та досягнення у системі державних фінансів.

I. Продовження реформ у системі державних фінансів. Реформування бюджетної системи має продовжуватися відповідно до Програми економічних реформ на 2010 - 2014 рр. Головними заходами, впровадження яких має стати пріоритетом для Кабінету Міністрів України в 2012 - 2013 рр., мають бути такі.

1. Підвищення ефективності державних видатків. Упорядкування сфери державних видатків є основним завданням бюджетної політики на 2012 - 2014 рр. В іншому випадку значні досягнення в межах завдання збільшення доходів бюджету будуть нівельовані через нездатність ефективно та продуктивно розпорядитися цими коштами.

Удосконалення потребують усі щаблі видаткової політики: від планування та розподілу видатків до здійснення державних закупівель. Основними заходами, реалізація яких дозволить підвищити ефективність державних видатків, є:

• удосконалення механізму середньострокового бюджетного прогнозування. Прогнозовані показники майбутніх періодів мають бути обґрунтованими та відображати конкретні пріоритети й завдання головних розпорядників бюджетних коштів, які вони планують реалізувати у середньостроковій перспективі. Крім того, необхідно розробити та довести до розпорядників бюджетних коштів нормативно-правовий документ, що міститиме методологію розроблення середньострокових прогнозів;

• удосконалення програмно-цільового методу (ПЦМ) бюджетування. Досі стратегічні цілі та завдання, зафіксовані в бюджетних програмах, є занадто загальними, а показники результату - неконкретними. Очікувані результати бюджетних програм повинні мати кількісне вираження, щоб Міністерство фінансів у процесі їх погодження могло оцінювати економічну ефективність різних програм та обирати ті, які матимуть максимально можливий економічний ефект при мінімальних затратах;

• поширення ПЦМ на місцеві бюджети. Відповідно до Наказу Міністерства фінансів України "Про затвердження Основних підходів до запровадження програмно-цільового методу складання та виконання місцевих бюджетів"²⁴ з 2014 р. ПЦМ має поширюватися на усі місцеві бюджети, тому робота над упровадженням цього механізму має бути завершена в 2013 р.;

____________
²⁴ Про затвердження Основних підходів до запровадження програмно-цільового методу складання та виконання місцевих бюджетів: наказ МФУ від 02.08.2010 р. N 805 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.minfin.gov.ua/control/uk/publish/printable_article?art_id=289413

• забезпечення прозорості та законності бюджетного процесу. Необхідно максимально детально розкривати дохідні та видаткові частини бюджету, а також регулярно звітувати не лише про досягнення, а й про актуальні проблеми у сфері системи державних фінансів, передусім щодо таких важливих проблем, як бюджетна заборгованість, обсяг переплати податків, реальний дефіцит бюджету, невиконані статті бюджету. Слід забезпечити максимальну публічність освоєння бюджетних коштів, зокрема зобов'язати головних розпорядників бюджетних коштів розкривати інформацію про стан і результати виконання бюджетних програм, а також розподіл коштів, отриманих у межах виконання цих програм.

2. Підвищення ефективності та продуктивності державних інвестицій. В умовах низької динаміки приватних інвестицій забезпечити зростання економіки можливо лише через розширення та підвищення ефективності державних інвестицій. Починаючи з 2010 р., держава стрімко нарощує обсяг інвестиційних видатків, довівши їх у 2012 р. до 5 % ВВП. Разом з тим вони не продукують інвестиційних імпульсів належної потужності для економіки.

З метою поліпшення ситуації та максимізації економічного ефекту від державних інвестицій Уряду необхідно:

• упорядкувати сферу державних закупівель. Інвестиційні видатки бюджету можуть відчутно розширити внутрішній попит, сприяючи зростанню виробництва, лише якщо процедури державних закупівель будуть прозорими та конкурентними, а участь у них доступною;

• затвердити чітку методику визначення пріоритетних проектів розвитку, фінансування яких здійснюватиметься за бюджетні кошти. Бюджетні кошти мають витрачатися на проекти та програми, які нададуть найбільший економічний чи соціальний ефект для держави;

• упровадити принцип співфінансування інвестиційних проектів, оптимально розподіливши фінансові зобов'язання між центральною, місцевою владами та приватними інвесторами, які отримають певну вигоду від їх реалізації;

• законодавчо закріпити надання державних гарантій виключно під кредитування проектів інвестиційного характеру, що мають загальнодержавне значення;

• запровадити регулярний моніторинг стану реалізації найбільш потужних інвестиційних проектів, що фінансуються за рахунок бюджетних коштів, з публічною презентацією його результатів.

3. Запровадження механізмів стримування необґрунтованого підвищення видатків соціального спрямування. Перспективним механізмом подолання ризику відновлення політики соціального популізму є автоматизація процесу розрахунку базових соціальних стандартів і мінімізація суб'єктивного впливу на цей процес. У цьому контексті необхідними є розроблення та включення до Бюджетного кодексу України чіткої формули визначення розміру базових соціальних стандартів (передусім прожиткового мінімуму, мінімальної заробітної плати) згідно з засадами, встановленими Конституцією та Законом України. Розмір соціальних стандартів має індексуватися на рівень інфляції плюс зростання ВВП чи продуктивності праці. Ця формула змусить Уряд концентруватися на зростанні ВВП, оскільки саме від його динаміки залежатиме динаміка соціальних видатків.

4. Розширення фінансової бази місцевих органів влади. Попри численні нововведення і зміни, процес бюджетної децентралізації просувається надто повільно, і під час бюджетної реформи в цьому напрямі зроблений незначний прогрес. Окремі законодавчі зміни дозволять дещо збільшити обсяги надходжень місцевих бюджетів. Кроками бюджетної реформи у напрямі надання місцевим бюджетам додаткових джерел доходів мають стати:

• закріплення за місцевими бюджетами частини податку на прибуток підприємств, що сприятиме їх зацікавленості в активізації роботи щодо зростання надходжень цього податку та поліпшення умов для ведення бізнесу, з урахуванням потреби підтримання збалансованості Державного бюджету має бути передбачено питання збільшення цієї частини;

• розширення джерел II кошика доходів, що не враховуються при розрахунку міжбюджетних трансфертів і залишаються у розпорядженні органів місцевого самоврядування.

Наведені вище додаткові статті доходів місцевих бюджетів мають стати основою бюджету розвитку. Це не лише створить належну фінансову базу для соціально-економічного розвитку регіонів, а й сформує пряму залежність між фіскальною активністю місцевих органів влади та їх інвестиційними можливостями, що змусить місцеву владу зайняти активнішу позицію в питанні реалізації фіскального потенціалу регіону.

5. Запровадження системи збалансованих автономних фондів сектору державних фінансів. Має бути законодавчо закріплено принцип збалансованості позабюджетних фондів і природних монополій. Проблеми таких структур, як Пенсійний фонд України, НАК "Нафтогаз України", Укрзалізниця мають вирішуватися завдяки оптимізації та реформуванню відповідно пенсійної системи, газового ринку та ринку залізничних перевезень, а не за рахунок коштів платників податків. Система горизонтальних трансфертів має зводитися до покриття державою витрат, які зазначені вище структури здійснюють через державну політику пільг і субсидій окремим категоріям населення.

Подальше проведення реформ у бюджетній системі має супроводжуватися ефективною бюджетною політикою, спрямованою на забезпечення сталого економічного розвитку на інноваційно-інвестиційній основі та підвищення добробуту громадян.

II. Підвищення ефективності бюджетної політики та перегляд її окремих пріоритетів. У випадку сприятливої економічної ситуації, відсутності форс-мажорних обставин і виконання (перевиконання) дохідної частини бюджету в 2013 р. Уряд отримає суттєві фінансові ресурси, які можуть стати вагомим чинником стимулювання економічної активності та поліпшення рівня соціального захисту населення. Разом з тим 2013 р. є останнім перед радикальним зниженням податків, тому додатковий фінансовий ресурс необхідно використати таким чином, щоб отримати максимальний економічний ефект і вирішити найбільш нагальні та важливі завдання. Починаючи з 2014 р., фінансові можливості Уряду в цьому напрямі будуть обмежені.

Отримані додаткові фінансові ресурси в 2013 р. в обґрунтованій пропорції мають бути спрямовані на:

1) зменшення дефіциту бюджету. В умовах реалізації модернізаційної стратегії можливим і доцільним для України може вважатися помірне дефіцитне фінансування інвестиційних видатків у проекти та програми, доходи бюджету від яких у перспективі дозволять щонайменше покрити боргові ресурси, залучені для їх фінансування. Запозичення для фінансування інвестиційних проектів мають бути обмежені 2 % ВВП із метою зниження тиску на цінову стабільність і курс національної валюти;

2) зменшення боргового навантаження на економіку. В умовах нестабільності та невизначеності глобальних економічних тенденцій та економічної динаміки у середньостроковій перспективі Уряд у випадку наявності надпланових надходжень до бюджету має спрямувати кошти на дострокове погашення частини державного боргу. Це дозволить підвищити стійкість системи державних фінансів до зовнішніх негативних чинників. Ураховуючи наявність ризиків девальвації національної валюти (що автоматично призведе до зростання державного боргу у гривневому вираженні), доцільним є надання пріоритету достроковому погашенню зовнішніх боргових зобов'язань;

3) збереження високого рівня інвестиційних видатків зведеного бюджету. Враховуючи очікуване зниження динаміки зростання доходів бюджету та збільшення податкових витрат на стимулювання економічної активності, доцільним є збереження в 2013 р. інвестиційних видатків зведеного бюджету на рівні 5 % ВВП. При цьому зростання ВВП понад планові показники дозволить автоматично збільшити обсяги інвестиційних видатків. Такий показник інвестиційних видатків має стати усталеним орієнтиром при підготовці бюджету на 2013 р. та в подальшій перспективі;

4) підвищення соціальних стандартів і збільшення видатків на соціальні проекти. Враховуючи, що Урядом задекларовано курс на побудову соціально орієнтованої економіки, значна частина приросту бюджетних надходжень має спрямовуватися на поліпшення добробуту громадян. Водночас необхідно відмовитися від механістичного підвищення базових соціальних стандартів і зосередити увагу на перегляді методики визначення та розрахунку, розміру соціальних стандартів і селективній підтримці найменш соціально захищених категорій населення. Необхідно також упорядкувати систему соціальних пільг, що дозволить збільшити пільги тим категоріям населення, які дійсно їх потребують, без додаткового зростання видатків бюджету;

5) інвестиції у проведення реформ. Із часу відновлення незалежності в Україні залишаються актуальними низка реформ, які досі не були реалізовані (не останньою чергою) через брак коштів. До числа таких варто віднести реформу ЖКГ, адміністративно-територіальну реформу, земельну реформу тощо. Доцільним видається розширення видатків бюджету на їх проведення в 2013 р.

III. Розроблення пакета антикризових заходів на випадок актуалізації ризиків погіршення динаміки економічного розвитку в Україні. Враховуючи наявність ризиків охолодження економіки, які можуть перейти в активну фазу, формуючи стратегію бюджетно-податкової політики на 2013 р., Уряду слід розробити превентивний пакет антикризових заходів, упровадження яких дозволить стримати розростання дисбалансів у системі державних фінансів України. Крім раціоналізації видатків бюджету, він має містити низку фіскальних заходів, що забезпечать у випадку необхідності додаткове зростання бюджетних доходів без посилення фіскального навантаження на доходи незаможних верств населення та діяльність високотехнологічних галузей економіки.

Зростання доходів бюджету без створення значних перешкод для економічного розвитку та без продукування негативних соціальних імпульсів можна отримати завдяки таким чинникам, як:

1) посилення фіскального навантаження на господарську діяльність, пов'язану з експлуатацією природних ресурсів. Нині фіскальна функція групи ресурсних податків реалізована не повною мірою. В 2010 р. загальний обсяг ресурсних та екологічних податкових платежів (збори за спеціальне використання природних ресурсів, збір за забруднення навколишнього середовища та рента за корисні копалини, що видобуваються на території України) становив близько 12,7 млрд грн, що складає лише 3,5 % доходів зведеного бюджету України, або 1,2 % ВВП. Ці показники є вкрай низькими і свідчать про нереалізований фіскальний потенціал податків цього виду. Наприклад, у країнах ЄС-25, де експлуатація природних ресурсів є менш інтенсивною, ніж в Україні, надходження від цієї групи податків складають 3,6 % ВВП, а у структурі доходів бюджетів окремих країн їх частка сягає 15 %;

2) розширення переліку корисних копалин, за видобування та реалізацію яких справляється рента. Крім нафти, газу та газового конденсату, в Україні видобувається значний обсяг інших корисних копалин, що є власністю українського народу, проте який не отримує доходу від їх промислового освоєння. Необхідним є включення до числа об'єктів справляння ренти видобування залізорудної сировини, марганцевої руди, уранової руди, жирних сортів коксівного вугілля, руди кольорових металів тощо. Це значно збільшить обсяг доходів бюджету, що забезпечить Україні еквівалентну плату за масштабну експлуатацію її надр;

3) поглиблення прогресії податку на доходи фізичних осіб. У Податковому кодексі зроблений перший крок у цьому напрямку - запроваджено ставку оподаткування в розмірі 17 % для осіб, заробітна плата яких перевищує 10-кратний розмір мінімальної заробітної плати. Разом з тим доцільним є запровадження більш високої ставки на:

• заробітну плату, яка в кілька десятків разів перевищує розмір мінімальної заробітної плати;

• інші джерела доходів, розмір яких значно перевищує показник мінімальної заробітної плати (доходи від отриманих дивідендів, збільшення ринкової вартості нерухомості тощо);

4) запровадження податку на багатство;

5) розширення групи підакцизних товарів. Зокрема, до об'єктів оподаткування акцизним податком можна віднести операції з придбання продуктів, які є: товарами преміум-класу; шкідливими для здоров'я.

Це дозволило б не лише збільшити доходи бюджетів, а й здійснити певний позитивний стимулюючий вплив, зокрема обмеження вживання шкідливих продуктів харчування;

6) підвищення ставок податку на нерухомість. Для збільшення надходжень цього податку необхідно посилити фіскальне навантаження на власників, які володіють значними об'єктами житлової нерухомості, базою оподаткування має бути визнано загальну площу об'єкта житлової нерухомості. Крім того, при розрахунку податку неодмінно має враховуватися ринкова вартість нерухомості;

7) посилення боротьби з мінімізацією оподаткування та ухилянням від сплати податків. Україна має значний резерв для збільшення податкових надходжень, сконцентрований у секторі тіньової економіки, обсяг якого за різними оцінками складає від 20 до 50 % ВВП. Одним із головних чинників високої частки тіньової економіки є мінімізація та ухиляння від сплати податків. Разом з тим видається, що потенціал каральних заходів уже вичерпаний, а тому необхідно застосувати системний підхід до вирішення цієї проблеми.

Таким чином, у процесі розроблення та підготовки бюджету на 2013 р. Уряд має забезпечити ефективну реалізацію поточних завдань бюджетної політики при збереженні високої динаміки реформ та змін у системі державних фінансів. При цьому Кабінет Міністрів України має бути готовим до актуалізації ризиків охолодження економіки України та мати у розпорядженні відпрацьований пакет антикризових заходів, який дозволить в оперативні строки задіяти додаткові важелі стабілізації ситуації, що забезпечить локалізацію потенційних проблем у системі державних фінансів і недопущення продукування ними деструктивних макроекономічних тенденцій.