РЕАЛІЗАЦІЯ ПРОГРАМИ ЕКОНОМІЧНИХ РЕФОРМ: ОСНОВНІ НАПРЯМИ ТА РЕЗУЛЬТАТИ

2. РЕАЛІЗАЦІЯ ПРОГРАМИ ЕКОНОМІЧНИХ РЕФОРМ: ОСНОВНІ НАПРЯМИ ТА РЕЗУЛЬТАТИ

2.1. Перебіг і результати реформування сфери державних фінансів

Реформи системи державних фінансів, проведені в Україні в 2010 - 2011 рр., стали наймасштабнішими за останні десять років. Це стосується і сфери охоплення реформ (зміни відбулися у більшості складників системи державних фінансів), і їх глибини.

Проведення системної політики реформ стало можливим завдяки тому, що вперше в Україні була розроблена своєрідна "дорожня карта", яка була викладена у Програмі економічних реформ на 2010 - 2014 рр. Програмою було визначено конкретні заходи, що необхідно реалізувати, вказано часові межі їх реалізації та відповідальних виконавців. Завдяки наявності такого чіткого алгоритму дій за два роки вдалося реалізувати більшість завдань, передбачених Програмою в частині змін у системі державних фінансів. Особливо відчутні зміни відбулися у функціонуванні бюджетної та податкової систем.

Під час бюджетної реформи вдалося досягти таких позитивних зрушень.

1. Підвищення ефективності розподілу та використання бюджетних ресурсів. Цього досягнуто завдяки реалізації комплексу важливих заходів, зокрема:

• удосконаленню програмно-цільового методу (ПЦМ), зміст якого полягає в тому, що розпорядники бюджетних коштів отримуватимуть кошти на досягнення конкретних результатів, зафіксованих у відповідній бюджетній програмі;

• оптимізації кількості бюджетних програм. Під час бюджетної реформи вдалося досягти значних позитивних зрушень у цьому напрямі, що було зафіксовано у Законі України "Про Державний бюджет України на 2012 рік". У ньому кількість бюджетних програм, що фінансуються та кредитуються з державного бюджету, було зменшено з 921 в 2011 р. до 581, кількість головних розпорядників бюджетних коштів - з 96 до 82;

• запровадженню середньострокового бюджетного прогнозування, яке є дієвим інструментом підвищення ефективності розподілу бюджетних коштів: розпорядники бюджетних коштів отримують можливість донести до Уряду свої довгострокові пріоритети, а Кабінет Міністрів України - ефективніше планувати видатки.

2. Запровадження інноваційних інструментів бюджетної політики. Зокрема, в цьому напрямі слід виокремити такі досягнення:

• удосконалення політики дефіцитного фінансування державного бюджету. Новацією є надання Уряду права самостійно змінювати співвідношення обсягів між внутрішніми та зовнішніми запозиченнями у випадку асиметричної зміни кон'юнктури на зовнішніх і внутрішніх ринках;

• розширення інструментів фінансування інвестиційних видатків. Новим Бюджетним кодексом передбачається, що в разі перевиконання за підсумками трьох кварталів надходжень державного бюджету на 15 % (порівняно з бюджетним розписом) Кабінет Міністрів України зобов'язаний подати Верховній Раді України відповідний проект закону про внесення змін до Закону про державний бюджет, у якому понадпланові надходження державного бюджету мають спрямовуватися на реалізацію пріоритетних інвестиційних програм (проектів) та здійснення заходів, пов'язаних з проведенням соціальних реформ;

• розширення можливості боргового фінансування місцевих бюджетів. Відтепер зовнішні запозичення можуть здійснювати міські ради міст із чисельністю населення понад 300 тис. жителів (раніше 800 тис.) При цьому місцеві зовнішні запозичення у спосіб отримання кредитів (позик) від міжнародних фінансових організацій можуть здійснювати всі міські ради;

• запровадження місцевих гарантій. Останні можуть надаватися за рішенням Верховної Ради АРК, відповідної міської ради для забезпечення повного або часткового виконання боргових зобов'язань суб'єктів господарювання - резидентів України, що належать до комунального сектору економіки, розташовані на відповідній території, на якій здійснюють реалізацію інвестиційних програм. Метою останніх є розвиток комунальної інфраструктури або запровадження ресурсозберігаючих технологій.

3. Розширення фінансової бази місцевих органів влади. У цьому напрямі були здійснені окремі кроки щодо зміцнення фінансової бази місцевих бюджетів і забезпечення ефективного та збалансованого розвитку територій. Передусім змін зазнав механізм розподілу податків і податкових надходжень до бюджетів різних рівнів.

Серед головних досягнень варто виділити такі:

• розширено дохідну базу м. Києва та м. Севастополя, АР Крим та обласних бюджетів, до яких передано 50 % збору за спеціальне використання лісових ресурсів, 50 % збору за спеціальне використання води, 50 % платежів за користування надрами загальнодержавного значення тощо;

• податок на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, віднесено винятково до джерел доходів бюджетів місцевого самоврядування - міст, селищ, сіл та їх об'єднань. Надходження мають зміцнити дохідну базу міст, селищ і сіл, більшість яких є дотаційними й не мають інших вагомих джерел оподаткування;

• передано весь обсяг надходжень від плати за землю до бюджетів місцевого самоврядування (плата за землю є другим за обсягом джерелом формування місцевих бюджетів, її частка складає до 15 % усіх надходжень місцевих бюджетів), що сприятиме зміцненню фінансової основи місцевого самоврядування в Україні;

• розширено перелік надходжень другого кошика доходів.

Реалізація запропонованих у новому Бюджетному кодексі заходів дасть змогу зміцнити дохідну базу місцевих бюджетів та активізувати роботу місцевих органів влади щодо самостійної мобілізації доходів.

Попри очевидні позитивні зрушення під час бюджетної реформи, варто виділити й низку проблем, що виявилися протягом 2011 р.:

• відсутність достатніх ефективних зрушень у реформуванні сфери видатків. Проблеми, що знижують ефективність витрачання бюджетних коштів, криються в усіх ланках бюджетної системи: від бюджетного прогнозування до розміщення державних замовлень і контролю за витрачанням коштів. Їх вирішення не менш важливе, ніж забезпечення належного наповнення дохідної частини бюджету. Ще в 2010 р. було прийнято Закон України "Про здійснення державних закупівель". Разом з тим у 2011 р. цей Закон почав коригуватися Парламентом, що загрожує викривленням його суті та погіршенням якості. Рахункова палата України висловлюється стосовно Закону досить критично. Колегія Рахункової палати констатує: "Недосконалість Закону призвела до викривлення всієї системи держзакупівель, перекосу в бік виключень із правил. Розширено перелік винятків щодо предметів та суб'єктів державних закупівель, виведених зі сфери дії Закону. Власне, окремі винятки насправді стали правилом і фактично сприяють поширенню процесів тінізації економіки в державному секторі"⁴;

____________
⁴ Прозорість держзакупівель в Україні - утопія [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.ac-rada.gov.ua/control/main/uk/publish/article/16738469

• невирішеність питання щодо підвищення ефективності інвестиційних видатків бюджету. Передусім це стосується національних інфраструктурних проектів, фінансування яких на сьогодні розпорошене між різними фондами. Чинна модель продемонструвала свою практичну неефективність. Видатки на поточну діяльність та інвестиційні видатки потребують різних підходів і методології щодо оцінки ефективності їх використання та контролю за їх освоєнням. У Програмі економічних реформ зафіксовано важливе завдання створення Регіонального фонду розвитку, який має акумулювати бюджетні ресурси для інвестицій у регіональні проекти розвитку, однак вона не містить заходів щодо централізації фінансових ресурсів для здійснення загальнодержавних інвестицій;

• продовження політики бюджетної підтримки позабюджетних фондів і державних монополій. Під час бюджетної реформи так і не було знайдено дієвих механізмів оптимізації фінансових потоків. У 2011 р. продовжено практику бюджетної підтримки Пенсійного фонду та НАК "Нафтогаз України". Така політика призводить до непродуктивного використання бюджетних коштів;

• відсутність законодавчих обмежень щодо боргової політики Уряду. Незважаючи на те, що новим Бюджетним кодексом встановлено номінальні обмеження щодо державного та місцевого боргів, у ньому відсутні обмеження щодо напрямів використання боргових ресурсів;

• недостатня бюджетна децентралізація. Передані у процесі бюджетної реформи місцевим бюджетам дохідні джерела і досі не є достатніми для фінансування навіть власних повноважень. Крім того, з переданням частини дохідних джерел на місцевий рівень було передано й перелік зобов'язань, що раніше фінансувалися Урядом. За таких умов процес бюджетної децентралізації можна вважати таким, що досі знаходиться на початковому етапі.

Значні зрушення відбулися у сфері податкової реформи. Її проведення дозволило створити передумови для реалізації двох головних завдань - збільшення доходів бюджету і стимулювання економічної активності.

Зростання податкових надходжень до зведеного бюджету, окрім макроекономічних чинників (зростання податкової бази завдяки економічному зростанню), було обумовлене також новаціями податкової реформи, зокрема:

• підвищенням ставок окремих податків (ренти за видобування газу, нафти і газового конденсату, акцизного податку, плати за землю);

• упорядкуванням сфери відшкодування ПДВ;

• перекриттям схем звуження бази оподаткування податку на прибуток;

• активізацією боротьби з ухилянням від сплати податків.

Разом з тим у податковій системі продовжують зберігатися такі негативні явища, як переплати податків і затримка відшкодування ПДВ з державного бюджету. Така політика викривлює досягнення Уряду в питанні підвищення фіскальної ефективності податкової системи та формує загрози для економічної активності корпоративного сектору.

Наслідком названих негативних чинників у 2011 р. стало відчутне збільшення обсягу податкових надходжень до Держбюджету відносно до ВВП, яке, за попередніми розрахунками, зросло до 19,6 % проти 15,2 % у 2010 р. Така тенденція відчутно дисонує зі встановленими Програмою економічних реформ цілями зменшення податкового навантаження.

У межах податкової реформи досягнуто певного прогресу щодо реалізації завдання стимулювання інвестиційної активності та формування сприятливого фіскального простору для зростання. Зокрема, позитивними досягненнями є:

• зниження ставок основних податків. У 2014 р. ставка ПДВ має знизитися до 17 %, ставка податку на прибуток - до 16 %. Зрештою в Україні будуть найнижчі номінальні ставки цих податків у Європі;

• скорочення кількості податків і зборів. Податковим кодексом України, який, з-поміж іншого, замінив Закон України "Про систему оподаткування", зменшено кількість податків і зборів - замість 29 загальнодержавних і 14 місцевих обов'язкових платежів запроваджено відповідно 18 і 5;

• запровадження комплексу податкових пільг, зокрема тимчасового звільнення окремих економічних операцій від сплати ПДВ, пільг при оподаткуванні прибутку підприємств, тимчасового звільнення від оподаткування прибутку для підприємств окремих галузей, надання податкових канікул на 5 років для малого бізнесу у вигляді нульової ставки податку на прибуток, звільнення від сплати земельного податку, механізму прискореної амортизації виробничого обладнання, надання можливості для підприємств окремих галузей оформлювати податкове зобов'язання у вигляді податкового векселя;

• запровадження сприятливої для підприємців моделі спрощеної системи оподаткування, обліку та звітності. Наприкінці 2011 р. Парламентом був прийнятий Закон України "Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких інших законодавчих актів України щодо спрощеної системи оподаткування, обліку та звітності". Новації цього Закону зробили спрощену систему оподаткування більш сприятливою для підприємців, значно розширили можливості для її застосування, зберігаючи помірний фіскальний тиск на платників єдиного податку;

• розширення сфери застосування спеціальної зниженої ставки (5 %) податку на доходи фізичних осіб, отримані по інвестиційних активах.

Водночас на практиці фіскальні стимули мають дещо обмежену дієвість. За розрахунками Уряду, в 2012 р. завдяки фіскальним стимулам в економіку буде спрямовано інвестиційний ресурс у розмірі 47 млрд грн. Проте ця сума включає й інструменти, які не можна назвати такими, що безпосередньо здійснюватимуть позитивний вплив на стимулювання економічної діяльності (зокрема створення страхових резервів банківськими установами, що відносяться на витрати, зниження ставки податку на прибуток з 23 до 21 % тощо). Натомість застосування цільових фіскальних стимулів - механізму прискореної амортизації виробничого обладнання (вивільниться 2 млрд грн), податкових канікул для малого бізнесу (0,5 млрд грн) та низки інших - є суттєво обмеженим.

Податковим кодексом України в питаннях поліпшення фіскального простору та стимулювання інвестиційної активності впроваджено також низку інших важливих новацій: урахування у складі витрат сум, пов'язаних із ремонтом і поліпшенням основних засобів, запровадження механізму автоматичного відшкодування ПДВ, зближення бухгалтерської та податкової звітності (особливо в питанні нарахування податку на прибуток), зменшення тривалості податкових перевірок.

Крім прийняття Податкового кодексу, на сприятливість фіскального простору вплинули реформи та зміни в інших складниках системи державних фінансів. Зокрема, у межах пенсійної реформи відбулися позитивні зрушення щодо зменшення навантаження на роботодавців, що, безумовно, має поліпшити сприятливість вітчизняного бізнес-середовища. Законом України "Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи" передбачено, що після досягнення збалансованості Пенсійного фонду України стартує другий етап реформи, що включає запровадження Накопичувального пенсійного фонду. Внески до останнього будуть покладені на працівників і підлягатимуть спрямуванню до Накопичувального пенсійного фонду. Паралельно на відповідний відсоток зменшується розмір внеску до Пенсійного фонду з боку роботодавців, у підсумку він зменшиться з 33,2 до 26,2 %. Такий показник відповідатиме середньому навантаженню на фонд оплати праці для роботодавців у країнах ЄС.

Законом України "Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування" запроваджено єдиний соціальний внесок, який замінив обов'язкові внески в чотири фонди державного соціального страхування. Загалом відповідно до нового механізму із зарплати працівника відраховується близько 3,6 % (2 % із зарплати надходить до Пенсійного, 1,6 % - до інших соціальних фондів).

Таким чином, бюджетна і податкова реформи створили передумови для реалізації важливих завдань - збільшення доходів бюджету і стимулювання економічної активності у спосіб формування сприятливого фіскального середовища. Наведені новації мають отримати практичне застосування під час виконання Державного бюджету на 2012 р. та розроблення пріоритетів і складників бюджету-2013. Між тим є підстави констатувати невирішеність низки суттєвих проблемних питань, а отже, незавершеність реформування фіскальної сфери.

2.2. Динаміка соціальних реформ: результати перших кроків

Модернізаційний курс на європейську перспективу вимагає здійснення в Україні кардинальних реформаторських кроків у сфері соціальної політики. 2011 р. висвітлив нагальну необхідність комплексного, системного розв'язання проблем соціальної сфери, без вирішення яких модернізаційні прагнення України не зможуть реалізуватися.

Протягом року було здійснено значну роботу у сфері соціального реформування. Уряд проводить політику, спрямовану на підвищення розмірів основних соціальних стандартів і гарантій, заробітної плати, пенсій і соціальних допомог тощо. Затверджено Державну цільову програму з подолання та запобігання бідності на період до 2015 р. Програма ставить амбітні завдання комплексної модернізації у соціальній сфері, визначає основні напрями подолання бідності (підвищення соціальних стандартів, сприяння зайнятості населення, удосконалення оплати праці, соціального страхування, пенсійного забезпечення, системи соціального захисту, медичного обслуговування, соціальної підтримки молоді, сімей і захисту прав дітей).

Водночас соціальна політика в 2011 р. загалом відзначалася певною суперечливістю.

Підвищення соціальних стандартів, у т. ч. й мінімальної заробітної плати та мінімальної пенсії, не дозволило подолати становище, коли прожитковий мінімум, визначений у якості базового стандарту, ані кількісно, ані якісно не відповідає потребам людини. Він є нижчим за фактичну межу бідності, а споживчий кошик не переглядався з 2000 р., тобто постійне зростання базового соціального стандарту є простим віддзеркаленням інфляційних процесів. Рівень прожиткового мінімуму (985 грн) є нижчим за фактичну межу бідності, яка становить 1025 грн щомісячного доходу. Державним бюджетом на 2012 р. розмір прожиткового мінімуму знов передбачено зберегти нижчим від його фактичного рівня; зберігається і норма щодо мінімального рівня забезпечення цього базового соціального стандарту.

Як наслідок, заробіток значної частини зайнятого населення не задовольняє навіть потреби самої працюючої особи, не говорячи вже про потреби її сім'ї. Рівень бідності домогосподарств із дітьми перевищує загальний рівень бідності по Україні, а 80 % бідних - це домогосподарства з хоча б однією працюючою особою.

Незважаючи на те, що одним із головних стратегічних напрямів державної політики визначено збільшення доходів від трудової діяльності, зміни у цій сфері сталися несуттєві, й рівень заробітної плати у структурі доходів населення залишається на низькому рівні. Заробітна плата складає 43,2 % у структурі доходів населення, а соціальні допомоги та інші поточні трансферти - 39,0 % (у той самий період 2010 р. співвідношення було 42,3 до 40,5 % відповідно).

Значно підвищено окремі соціальні виплати - зокрема постійно збільшується допомога при народженні дитини (з 1 січня 2012 р. розмір допомоги при народженні першої дитини становить 26790 грн, другої - 53580 грн, третьої - 107160 грн). Водночас сім'ї з дітьми не охоплені належною інфраструктурою: не вистачає дитячих закладів освіти та охорони здоров'я, відсутні механізми сприяння зайнятості або інших форм економічного залучення працездатних членів сімей з дітьми (зокрема матерів), а за таких умов грошові виплати виявляються малоефективними.

Для поліпшення соціального становища малозабезпечених поступово спрощується механізм отримання субсидій на оплату житлово-комунальних послуг для сімей, які цього потребують. Протягом 2011 року за субсидіями для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг звернулося майже 2 млн 121 тис. сімей (на 10,6 % менше, ніж у 2010 р.) У грудні 2011 року субсидію отримували 1 млн 327 тис. сімей (на 4,7 % менше порівняно з аналогічним періодом 2010 р.) Однак протягом 2011 р. субсидію отримували 2 млн 17 тис. сімей (95,1 % з тих, які звернулися за ними), а це на 14,1 % перевищує аналогічний показник 2010 р. Було надано субсидій на загальну суму 318 млн грн, тобто на 80,6 млн грн (на 33,95 %) більше, ніж у 2010 році.

Таке зростання засвідчує і позитивний ефект спрощення доступу до субсидування, і негативний процес погіршення купівельної спроможності домогосподарств, дедалі більша частка яких відповідає критеріям, що дозволяють отримати державну допомогу з оплати житлово-комунальних послуг, незважаючи на постійне збільшення прожиткового мінімуму та мінімальної заробітної плати.

У сфері реформування пенсійної системи з 1 жовтня 2011 р. набрав чинності Закон України "Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи", в якому викладені зміни у солідарній пенсійній системі України. Основні зміни у пенсійній системі спрямовано на раціоналізацію видатків бюджету Пенсійного фонду України, а саме:

• збільшення страхового стажу, необхідного для виходу на пенсію, на 10 років: з 20 до 30 років для жінок та з 25 до 35 років для чоловіків;

• зміна пенсійного віку для жінок з 55 до 60 років (поступово, по півроку на рік);

• підвищення мінімального страхового стажу, необхідного для призначення пенсії за віком, із 5 до 15 років;

• встановлення максимального розміру пенсії на рівні 10 прожиткових мінімумів для непрацездатних громадян;

• поступове, протягом 10 років (по півроку на рік) підвищення віку для призначення державної соціальної допомоги жінкам, які не набули права на пенсію (жінки 63 років і старші);

• встановлення обмеження у випадку продовження праці особою, яка отримує одночасно пенсію (що нараховується відповідно до спеціальної категорії осіб) і заробітну плату. Протягом цього періоду пенсія виплачуються у розмірі, обчисленому на загальних підставах;

• урахування зарплати для обчислення пенсії за 60 місяців до 2000 р. у період до 1 січня 2016 р. лише за бажанням особи;

• зменшення необхідного страхового стажу для призначення пенсій особам, які стали інвалідами, та диференційоване підвищення необхідного стажу до 10 років (14 років для II та III групи) залежно від групи та віку встановлення інвалідності;

• обмеження пенсії особам, які відносяться до спеціальної категорії⁵: 80 % від суми їхньої місячної (чинної) заробітної плати замість 90 %;

____________
⁵ Пенсія нараховується відповідно до Митного кодексу України, законів України "Про державну службу", "Про прокуратуру", "Про статус народного депутата України", "Про Національний банк України", "Про Кабінет Міністрів України", "Про дипломатичну службу", "Про службу в органах місцевого самоврядування", "Про судову експертизу", "Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів", "Про наукову і науково-технічну діяльність", "Про судоустрій і статус суддів", Постанови Верховної Ради України від 13 жовтня 1995 р. "Про затвердження Положення про помічника-консультанта народного депутата України".

• поступове підвищення вислуги для військових з 20 до 25 років (по півроку за рік);

• зобов'язання для державних службовців вийти на пенсію по досягненні 62 років чоловіками та 60 років жінками;

• призначення пенсії депутатам, у яких скінчився термін повноважень, не за 2 роки до досягнення пенсійного віку, як було раніше, а за 1,5;

• збільшення максимальної величини єдиного внеску з 15 до 17 розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб;

• у випадку продовження праці працівником після настання пенсійного віку його пенсія за кожний рік збільшується на 6 %, а після 5 років - на 9 %.

Пенсійна реформа була сприйнята населенням неоднозначно. Суспільство в цілому погодилося з необхідністю змін, але не всі громадяни готові відчути ці зміни на собі. Особливо це стосується людей передпенсійного віку.

Поки що зарано говорити про помітні зміни у пенсійній системі. Реформаторські заходи з часом позитивно відобразяться на бюджеті Пенсійного фонду України, проте не вирішать проблему докорінно.

Одним із головних завдань Програми економічних реформ на 2010 - 2014 рр. "Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава" є реформування вітчизняної сфери охорони здоров'я задля забезпечення рівного та справедливого доступу всіх членів суспільства до медичних послуг належної якості.

Для виконання цього завдання в 2011 р. Урядом було здійснено низку заходів:

• підготовлено нормативно-правову базу, що регламентує провадження пілотних проектів, зокрема прийнято Закон України "Про порядок проведення реформування системи охорони здоров'я у Вінницькій, Дніпропетровській, Донецькій областях та м. Києві". Цим Законом закріплено можливість відпрацювання структурно-організаційної та фінансово-економічної реорганізації мережі закладів охорони здоров'я у пілотних регіонах з урахуванням особливостей адміністративних територій (щільності та характеру розселення населення, стану транспортних комунікацій, матеріально-технічного й кадрового потенціалу закладів охорони здоров'я, їх профілю та структури медичних послуг). Забезпечено можливість диференціації закладів охорони здоров'я, що надають вторинну медичну допомогу, з урахуванням інтенсивності її надання. У подальшому, за умови позитивних результатів провадження реформ, цей досвід може бути використано на території всієї України;

• внесено зміни до Бюджетного кодексу України, що передбачали об'єднання фінансових ресурсів сільської медицини на рівні районних бюджетів, унаслідок чого сільські лікувально-профілактичні заклади фінансуються з районного бюджету;

• розпочато структурування медичної допомоги на первинний, вторинний і третинний рівні;

• ведеться робота щодо передачі з балансу районних і міських рад на баланс обласних рад майнових комплексів майбутніх закладів охорони здоров'я вторинного рівня та екстреної медичної допомоги;

• розробляються механізми кадрового забезпечення первинної ланки медико-санітарної допомоги.

Міністерством охорони здоров'я розроблено і затверджено низку методичних рекомендацій щодо забезпечення та деталізації окремих кроків провадження реформування сфери охорони здоров'я, а саме щодо розрахунку потреби населення у медичній допомозі, формування регіонального Плану-графіка проведення експерименту з реформування системи охорони здоров'я, прогнозування потреби закладів охорони здоров'я України у медичних кадрах на довгострокову перспективу. Запроваджено Концепцію управління якістю медичної допомоги у сфері охорони здоров'я в Україні на період до 2020 р.

Розроблено заходи щодо економічної мотивації медичних працівників і підвищення престижності посади лікарів первинної ланки. Зокрема, з 1 липня 2011 р. було збільшено розмір посадового окладу лікаря (в т. ч. педіатра, дільничного терапевта).

Реформування медичної сфери не обмежується лише апробацією пілотних проектів. Паралельно ведеться робота щодо загальної оптимізації діяльності сфери охорони здоров'я. Так, з метою вдосконалення правової бази у сфері охорони здоров'я, створення ефективної системи організації надання медичної допомоги населенню з урахуванням набутого досвіду роботи закладів охорони здоров'я в ринкових умовах прийнято Закон України "Про внесення змін до Основ законодавства України про охорону здоров'я щодо удосконалення надання медичної допомоги".

Вирішуються також питання, які прямо не пов'язані із власне сферою охорони здоров'я, але мають велике значення для забезпечення населення України гарантованим пакетом медичної допомоги (у т. ч. і лікарськими засобами). Зокрема, Міністерством охорони здоров'я затверджено План заходів щодо виконання Концепції розвитку фармацевтичного сектору сфери охорони здоров'я України на 2011 - 2020 рр., визначено номенклатури закупівель ліків з урахуванням реальних потреб регіонів у медикаментах. При цьому одним із суттєвих здобутків цьогорічних тендерних закупівель стало те, що в 2011 р. у торгах взяло участь 11 українських фармацевтичних компаній, що відображає політику Уряду країни в напрямі імпортозаміщення лікарських засобів.

Розпочато впровадження Національного проекту "Нове життя - нова якість в охороні материнства та дитинства", метою якого є забезпечення населення доступною висококваліфікованою медичною допомогою, комфортних умов народження та виходжування дітей завдяки створенню мережі регіональних перинатальних центрів.

Міністерство охорони здоров'я розробляє проект Концепції Загальнодержавної програми "Здоров'я 2020: український вимір", в основу якої покладено міжсекторальний підхід для вирішення питань впливу системи охорони здоров'я на основні ризики й детермінанти щодо здоров'я. Проект базується на положеннях нової Європейської стратегії - "Здоров'я 2020", яка декларує рух за здоров'я і благополуччя завдяки демократичним процесам, передбачає широку участь і співпрацю керівників і практиків усіх рівнів та залучення громадянського суспільства. Реформування сфери відбувається в координації зі Всесвітньою організацією охорони здоров'я, Європейським Союзом та Світовим банком. Відпрацьовується проект Дорожньої карти реформи системи охорони здоров'я, до створення якого залучаються вітчизняні та міжнародні експерти. Готується спільний проект Міністерства та Світового банку для підтримки пілотного впровадження проектів реформування системи охорони здоров'я.

Між тим в окреслених напрямах Програми реформ охорони здоров'я основну увагу приділено змінам у наданні медичної допомоги, тобто об'єктом уваги є хвора людина - пацієнт, водночас цілями профілактики та попередження захворювань, що економічно набагато вигідніше, більшою мірою знехтувано.

Значною вадою реалізації медичної реформи є відсутність залучення широкого кола громадськості, представників практичної медицини та неурядових медичних організацій (особливо в регіонах) до розроблення програми реформ, що може стати на заваді впровадженню нових ідей і планів у практику. Із цим пов'язаний також низький ступінь поінформованості населення, керівників медичних установ, медичної громадськості, державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування про суть реформ у цій сфері.

У 2011 р. Урядом було продовжено роботу, спрямовану на виконання затвердженої постановою Кабінету Міністрів України у листопаді 2009 р. Державної цільової соціально-економічної програми будівництва (придбання) доступного житла на 2010 - 2017 рр.⁶ У 2010 р. із цією метою було виділено 71 млн грн, що дало можливість побудувати 11 житлових будинків (590 квартир). Усього з початку виконання Програми будівництва доступного житла до 2011 р. у різних регіонах було введено в експлуатацію 23 житлових будинки (загальна кількість квартир - 2816, а їх площа - близько 210 тис. м²). У 2011 р. на будівництво доступного житла було виділено 100 млн грн, а Державний бюджет 2012 р. передбачає збільшення цієї суми до 200 млн грн.

____________
⁶ Програма передбачає будівництво 266 тис. од. доступного житла за схемою 70/30 для сімей, які перебувають на квартирному обліку.

Пріоритетним напрямом житлової політики держави є сприяння вирішенню житлових проблем молоді. У 2011 р. Фонд сприяння молодіжному будівництву надав 291 пільговий житловий кредит за рахунок усіх джерел фінансування на суму 95 млн грн. За 9 місяців 2011 р. введено в експлуатацію 11 будинків. Загальна кількість квартир - 658, площа введеного в експлуатацію житла для молоді становить близько 56 тис. м².

Протягом 2011 р. поступово зростає зайнятість населення, зменшуються обсяги вивільнення працівників, скорочуються обсяги вимушеної неповної зайнятості, знижується рівень безробіття. Рівень зайнятості населення у середньому по Україні зріс до 59 %. Безробіття скоротилося до 8,6 % економічно активного населення, порівняно з 8,8 % у 2010 р. та 9,6 % у 2009 р.

Розроблені та здійснюються програми перенавчання і сприяння зайнятості, в т. ч. менш конкурентоспроможних категорій громадян (випускників навчальних закладів, осіб із обмеженими можливостями, вихованців інтернатів, звільнених з місць позбавлення волі та ін.) Станом на початок 2012 р. на обліку Державної служби зайнятості знаходилося 501,4 тис. осіб з 1 млн 855 тис. тих, хто перебував на обліку протягом 2011 р. З них працевлаштовано 762,7 тис., проходили профнавчання 215,6, брали участь в оплачуваних громадських роботах 363 тис. осіб. На кінець 2011 р. кількість зареєстрованих безробітних становила 482,8 тис. осіб, або 1,8 % населення працездатного віку.

Головні зусилля держави щодо ринку праці концентруються переважно на одному (причому незначному за вагою) складнику - регулюванні масштабів офіційного безробіття. Цілісна стратегія розвитку ринку праці, яка була б інтегрована в загальний контекст соціально-економічної політики держави, відсутня. Хоча модель ринку праці залишається ефективним "буфером" зростання соціальної напруги (при тому, що висока адаптивність досягається за рахунок ігнорування вимог законодавства та контрактів), скорочення виробництва не супроводжується адекватним скороченням зайнятості, внаслідок чого підприємства зберігають надлишкову зайнятість. Це гальмує процеси структурної перебудови економіки, консервується неефективна структура зайнятості.

Таким чином, існуюча модель українського ринку праці фактично перетворилася на перешкоду для ефективної реструктуризації зайнятості. Деінституціалізований ринок праці супроводжується значними соціальними втратами передусім у вигляді високих міграційних інтенцій, знецінення і декваліфікації робочої сили тощо. Проблеми, породжені неструктурованим ринком праці, поглиблюють кризові явища в економіці, стримують структурні перетворення, перешкоджають створенню передумов для довгострокової макроекономічної стабілізації.

Отже, соціальна політика в 2011 році характеризується значною суперечливістю. Їй було притаманне насамперед екстенсивне збільшення вартісних показників соціального забезпечення. Реформування ж системи соціального забезпечення, яке може забезпечити підвищення ефективності та посилення цільового характеру витрачання коштів, мало здебільшого фрагментарний характер і досі не дало відчутного поліпшення якості життя громадян України. Зроблені у нормативно-правовій сфері заділи ще потребують розроблення та впровадження конкретних інституційних механізмів і практик їх реалізації.

2.3. Тенденції аграрного реформування у післякризовий період

У межах реалізації національної Програми економічних реформ на 2010 - 2014 рр. "Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава" у 2011 р. в аграрному секторі здійснено низку реформаційних кроків, орієнтованих на створення системних умов для впровадження ринку земель сільськогосподарського призначення.

Розвивається інфраструктура аграрного сектору, мережа оптових ринків і сучасних сховищ для зберігання сільськогосподарської продукції, удосконалюється система державного регулювання галузі. У 2011 р. з державного бюджету виділено на підтримку агропромислового комплексу 13 млрд грн, що в 1,5 разу більше, ніж попереднього року. Обсяги інвестицій в основний капітал підприємств сільського господарства, мисливства, лісового господарства зросли в 1,3 разу і сягнули 18,2 млрд грн. Залишок кредитів, виданих підприємствам галузі, збільшився порівняно з 2010 р. в 1,3 разу. Третину кредитів видано на пільгових умовах - з бюджетною компенсацією відсоткової ставки. Бюджетні надходження від аграрних підприємств зросли на 20 %, а середньомісячна заробітна плата на них підвищилася на чверть.

Упровадження в аграрному секторі системних реформ дало змогу стабілізувати ситуацію в галузі, створило необхідні передумови для економічного зростання на основі сприятливих погодних умов і міжнародної економічної кон'юнктури 2011 р., сприяло збалансуванню попиту і пропозицій на продовольчому ринку України.

Україна вийшла на завершальний етап земельної реформи, суть якого полягає у введенні земель сільськогосподарського призначення в економічний оборот і законодавчому врегулюванні ринку землі. Це має забезпечити розв'язання низки правових, економічних, соціальних та екологічних проблем, головними з яких є недопущення обезземелення селян, усунення зі сфери земельних відносин недобросовісних схем і махінацій, обмеження концентрації землі у приватній власності та в господарському обороті на основі оренди, зупинення монополізації агрохолдингів, захист здорової конкуренції і створення сприятливих умов для господарювання на селі середніх підприємств і малих господарств.

Прийнятий Закон України "Про державний земельний кадастр" від 7 липня 2011 р. поклав початок створенню сучасної автоматизованої системи кадастру, що стане інструментом гарантування прав власників і землекористувачів, здійснення землеустрою, контролю за використанням та охороною земель, встановлення обґрунтованих розмірів плати за землю.

У Верховній Раді України на розгляді знаходиться Законопроект "Про ринок земель", спрямований на забезпечення реалізації громадянами України конституційного права на землю в частині вільного розпорядження земельною власністю та на розвиток фермерства, малого й середнього бізнесу на селі. Прийняття Законопроекту дозволить врегулювати питання, пов'язані з організацією і функціонуванням ринку земель в Україні у спосіб:

• визначення економіко-правових засад ринкового обігу земельних ділянок;

• встановлення порядку продажу земельних ділянок і прав на їх оренду на земельних торгах;

• встановлення економіко-екологічних і правових обмежень щодо обігу земель сільськогосподарського призначення з метою запобігання спекулятивним операціям і монополізації ринку земель сільськогосподарського призначення;

• оптимізації сільськогосподарського землекористування.

Практична реалізація Закону "Про ринок земель" дасть можливість організувати прозорий ринок земельних ділянок, врегулювати питання щодо порядку проведення земельних торгів, а також поліпшити інвестиційний клімат у країні.

Законодавче врегулювання ринку землі покликане забезпечити його прозорість у спосіб декларування покупцями доходів і сплачених із них податків, введення заборони на продаж земель державної та комунальної власності без затверджених схем землеустрою, здійснення продажу й оренди цих земель виключно через аукціони та конкурси. З метою обмеження спекулювання землею запропоновано прогресивну шкалу державного мита на перепродаж земельних ділянок залежно від часу їх знаходження у власності продавця.

Нове земельне законодавство покликане не лише регламентувати ринкові земельні відносини, але й спрямувати їх на економічний і соціальний розвиток села. Із цією метою передбачається реєстрація суб'єктів господарювання в органах місцевого самоврядування на територіях знаходження орендованих ними земельних масивів, що дасть змогу розвивати сільське підприємництво та наповнювати сільські бюджети. Термін розстрочки платежів по кредитах для купівлі сільськогосподарських земель громадянами збільшено до 20 років зі сплатою відсотків у межах облікової ставки НБУ.

Законопроектом передбачено засоби обмеження надмірної концентрації земельних ділянок, запобігання спекулятивним мотивам, створення в районах і областях здорового конкурентного середовища, а також сприятливих умов для появи нових робочих місць і зростання добробуту селян.

Завершено видачу державних актів на заміну сертифікатів громадянам, які виявили бажання їх замінити, що передбачено Планом дій на 2011 р. щодо реалізації Програми реформ. Так, за даними Державного агентства земельних ресурсів України, внаслідок реформування 6,9 млн громадян набули право на земельну частку. З них 6,8 млн осіб одержали сертифікати. Державні акти на право власності на земельну ділянку оформлено 6,6 млн громадянам. З початку 2011 р. за поданими заявами громадян було оформлено та видано 29,5 тис. державних актів на право власності на земельну ділянку, на заміну сертифікатів на право власності на земельну частку.

Проводяться заходи щодо інвентаризації земель і формування електронної системи державного земельного кадастру, що також передбачено Планом дій на 2011 р. щодо реалізації Програми реформ. Уже проведено інвентаризацію земель населених пунктів на площі 4776,7 тис. га, або 64,2 % від загальної площі, а за межами населених пунктів проінвентаризовано земель несільськогосподарського призначення на площі 8121,9 тис. га, або 77,8 % від їх загальної площі. У трьох районах Вінницької області успішно пройшло тестування автоматизованої системи кадастру, яка сприятиме подоланню корупційних явищ у земельній сфері, адже автоматизована система максимально виключає людський чинник, а отже, відсутні шляхи прямого впливу на клієнта і на якість роботи.

Завершено суцільну аерофотозйомку території України, картографічні матеріали якої є основою для ведення Державного земельного кадастру. Загалом відзнято близько 600 тис. км² території України. У результаті створено найточніші карти українських земель, що стануть базовим матеріалом для їх інвентаризації, проведення зонування, встановлення меж населених пунктів.

Разом з тим фактично відсутня інформація про якісний стан ґрунтового покриву, адже бонітування ґрунтів на землях сільськогосподарського призначення востаннє було проведене у 1993 р. Тоді як ст. 16 Закону України "Про оцінку земель" від 11 листопада 2003 р. N 1378-IV передбачено, що бонітування ґрунтів на землях сільгосппризначення має проводитися не рідше, ніж раз на 7 років.

Аналогічний стан і з економічною оцінкою земель, яка відповідно до ст. 17 Закону України "Про оцінку земель" має проводитися на землях сільськогосподарського призначення незалежно від форм власності не рідше, ніж один раз на 5 - 7 років. Фактично ж останній (третій) тур економічної оцінки земель колгоспів і радгоспів Української РСР за результатами їх господарювання у 1981 - 1987 рр. був проведений у 1988 р.⁷

____________
⁷ Экономическая оценка земель Украинской ССР. - К.: Госагропром УССР "Укрземпроект", 1988. - 33 с.

Повільно здійснюється розмежування земель державної та комунальної власності. До Верховної Ради України подано Проект закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності", що передбачено Планом дій на 2011 р. щодо реалізації Програми реформ. Цим Законопроектом визначено спрощення процедури розмежування земель державної та комунальної власності за рахунок відмови від розроблення проектів землеустрою щодо розмежування земель державної та комунальної власності, проектів землеустрою щодо формування земель комунальної власності та проведення розмежування земель державної та комунальної власності за принципом "автоматичного" розмежування земель, що відповідає потребам міст.

Загалом в Україні розмежуванню підлягає 29,1 млн га земель державної власності. З часу прийняття Земельного кодексу в Україні органами виконавчої влади та місцевого самоврядування прийнято 4760 рішень щодо розмежування земель державної та комунальної власності на площу майже 9,5 млн га. Згідно з прийнятими рішеннями замовлено 1415 проектів землеустрою щодо розмежування земель державної та комунальної власності. Із загальної кількості замовлених проектів землеустрою затверджено 622 на загальну площу 372,7 тис. га.

Потребує вдосконалення система управління земельними відносинами як чинник реформування відносин в аграрній сфері. Упровадження повноцінного ринку землі вимагає формування системи важелів державного впливу на ринковий обіг земель, фокусами якої мають бути:

• удосконалення інформаційного забезпечення щодо кількісного та якісного стану земельних ділянок, їх власників і землекористувачів;

• забезпечення збалансованого раціонального землекористування;

• механізми захисту прав власників під час оренди та продажу земель;

• реалізація підприємницької ініціативи на селі.

Зволікання з реформуванням аграрного сектору призводить до погіршення соціально-економічних показників розвитку сільськогосподарської галузі, що виявляється у таких чинниках, як:

• низька ефективність сільськогосподарського виробництва. Україна поступається іншим аграрним країнам світу за економічними показниками ефективності виробництва в рослинництві і тваринництві. Крім того, через зарегульованість експортної політики 2010 - 2011 та початку 2011 - 2012 маркетингових років, а також проблеми з відшкодуванням ПДВ аграрії втратили значні суми доходів;

• загострення продовольчої проблеми, зокрема за основними видами продовольства фактичне споживання знаходиться нижче за раціональні норми. Залишається на низькому рівні споживання продуктів тваринного походження в раціоні населення. Україна є імпортозалежною за окремими групами продовольства;

• загострення соціальних проблем на селі. За даними Державної служби статистики України, рівень безробіття сільського населення (за методологією Міжнародної організації праці) у 2004 - 2010 рр. знаходився в межах 9,3 - 6,2 % (у 2010 р. - 8,1 %). Хоча середньомісячна заробітна плата у сільському господарстві поступово зростає, її рівень поступається заробітній платі у середньому по країні, і населення сільської місцевості надає перевагу працевлаштуванню в інших галузях економіки, що призводить до виїзду працездатного населення в міста. В Україні вже налічується 8 тис. сіл, що втратили можливість самовідтворення населення⁸. У 2001 - 2010 рр. з обліку знімалося по 20 населених пунктів щорічно, а на сьогодні 14 % сіл налічують до 50 жителів⁹. Жителі багатьох сіл не забезпечені елементарними формами соціальної інфраструктури: за 2000 - 2009 рр. кількість дошкільних дитячих закладів зменшилася на 46 %, дільничних лікарень - на 41,5 %, магазинів - на 53,4 %, об'єктів ресторанного господарства - на 25,2 %;

____________
⁸ Кириленко, І. Г. Проблеми українського села та їх вирішення у контексті аграрних трансформацій/І. Г. Кириленко, О. І. Павлов // Економіка АПК. - 2010. - N 7. - С. 24 - 31.

⁹ Литвин, В. М. Стенограма виступу на парламентських слуханнях "Земля в українській долі": ситуація у земельній сфері, законодавче забезпечення земельних відносин та практика його реалізації" [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://static.rada.gov.ua/zakon/new/par_sl/sl2303111.htm

• виснаження ґрунтів, погіршення екології агротериторій. В Україні близько 1,7 млн га сільгоспугідь піддані вітровій ерозії, 13,3 млн га - водній, щорічно змивається понад 500 млн т ґрунту, з яким втрачається 24 млн т гумусу, 1 млн т азоту, 700 тис. т фосфору, 10 млн т калію. Сумарні втрати гумусу через мінералізацію та ерозію ґрунтів щорічно становлять 32 - 33 млн т, що еквівалентно 320 - 330 млн т органічних добрив. При цьому з урожаєм сільськогосподарських культур з ґрунту виноситься значно більше поживних культур, ніж вноситься з добривами (від'ємний баланс досягає 100 кг/га);

• структурні диспропорції виробництва сільськогосподарської продукції. Нині трудомістке виробництво сільськогосподарської продукції зосереджене в особистих селянських господарствах (ними вирощується 90 % овочів і картоплі від загального обсягу їх виробництва, утримується 66 % поголів'я великої рогатої худоби та 55 % поголів'я свиней), не спроможних забезпечувати потреби ринку високоякісною стандартизованою продукцією. Спостерігається надвисока концентрація земельних угідь у користуванні великих аграрних формувань (агрохолдингів), що займаються виробництвом менш трудомістких, високорентабельних і швидкоокупних сільгоспкультур. На тлі переваг агрохолдингів у вигляді інтенсифікації сільськогосподарського виробництва та нарощування експортного потенціалу сільського господарства їх подальший розвиток є загрозливим, насамперед через вирощування окремих експортоорієнтованих сільськогосподарських культур, що значно виснажують землю; експорт переважно сільгоспкультур зернової та олійної груп; ігнорування розвитку соціальної інфраструктури на селі. Залишається високою динаміка зростання імпорту сільськогосподарської продукції і продуктів харчування, які в достатній мірі можуть вироблятися в Україні. Продовжується практика порушення сівозмін, міжгалузевих і міжвиробничих пропорцій в агропромисловому комплексі, погіршується природна родючість ґрунтів, скорочується зайнятість сільського населення;

^• диспаритет доходів: зростання цін на пально-мастильні матеріали та електроенергію вдвічі перевищувало зростання цін на сільськогосподарську продукцію. Середньомісячна заробітна плата у сільському господарстві на третину менша, ніж у середньому в інших галузях економіки;

• продовження процесів стихійної концентрації землі та сільськогосподарського виробництва, що призводить до погіршення соціально-економічного становища сільських територій і сільського населення. Майже не розвиваються фермерські господарства - за останні 12 років їх чисельність збільшилася лише на 10 %. Ще складніше становище особистих селянських господарств, хоча вони без державної фінансової підтримки дають понад половину валової продукції та робочих місць на селі. На ринку оренди землі посилюється монополія агрохолдингів, що зумовило гальмування зростання орендної плати за земельні й майнові паї, скорочення її питомої ваги у доходах селян. За останні 10 років співвідношення орендної плати до середньомісячної заробітної плати знизилося вдвічі. При цьому оренда стає джерелом доходу не стільки для селян-власників земельних паїв, скільки для перекупників прав оренди;

• недосконалість системи державної підтримки та регулювання аграрного сектору. Лізингова програма підтримки аграріїв у придбанні вітчизняної техніки (з компенсацією 30 % її вартості) виконана лише наполовину. Програма підтримки тваринництва виявилася недостатньо ефективною, а новий механізм підтримки виробників молока через переробників не запрацював. Скоротилося довгострокове та іпотечне кредитування, особливо на цілі придбання техніки. До кризи банківські кредити і програми здешевлення техніки й кредитних ставок за рахунок держбюджету були основним способом фінансування придбання техніки.

Політика підтримки аграрного сектору орієнтована переважно на великотоварне виробництво, в той час як заходи щодо соціального та екологічного розвитку села мають вибірковий, епізодичний характер. При зміцненні позиції агрохолдингів триває обезземелення селян, спостерігається перетік сільського ринку праці у неформальний сектор економіки. Надто повільно вирішується проблема зайнятості й бідності на селі.

Пріоритетність соціального розвитку українського села задекларовано в низці нормативних документів, зокрема в Законі України "Про основні засади державної аграрної політики на період до 2015 року", в якому комплексний розвиток сільських територій і розв'язання соціальних проблем села визначено як одну зі стратегічних цілей державної аграрної політики в Україні. Основними складниками такого розвитку визначаються: забезпечення надійного функціонування соціальної інфраструктури села; формування системи державного регулювання демографічних процесів сільського розвитку; вирівнювання умов життя міського та сільського населення; збільшення рівня зайнятості сільського населення; збереження та розвиток малих, віддалених і таких, що занепадають, сільських поселень; сприяння підвищенню рівня доходів сільського населення, удосконалення загальнообов'язкового пенсійного страхування працівників сільського господарства; стимулювання закріплення на селі спеціалістів сільського господарства, освіти, культури, охорони здоров'я та побутового обслуговування.

2.4. Модифікація відносин держави та бізнесу

Необхідність поєднання економічної та соціальної результативності розвитку й реформування економіки, максимально ефективного використання національного ресурсного потенціалу обумовлює пріоритетність державної політики розвитку підприємництва всіх розмірів та організаційно-правових форм. Сприяння розвитку національного підприємництва, в т. ч. малого та середнього, є стрижнем економічних реформ. Поліпшення бізнес-клімату стимулюватиме економічне зростання у малому та середньому підприємництві, активуватиме створення робочих місць, буде позитивним чинником залучення внутрішніх і зовнішніх інвестицій. Головними пріоритетами реформ є забезпечення захисту й реалізації прав власності, посилення конкуренції, дерегуляція і поступове приведення регуляторних норм у відповідність до кращої європейської практики.

В умовах обмеженості суспільного ресурсу в 2011 р. і пов'язаної з цим концентрації цільових програм на інфраструктурних проектах і промислових галузях економіки основний наголос у реформуванні регуляторного середовища було зроблено на поліпшенні бізнес-клімату та дерегуляції підприємницької діяльності.

Закладено якісні передумови дерегуляції підприємницької діяльності. Реалізація положень Програми економічних реформ на 2010 - 2014 рр., початок пенсійної та кульмінація податкової реформ (попри свою неоднозначну оцінку щодо ефекту в суспільстві від їх здійснення) заклали основні передумови дерегуляції середовища підприємницької діяльності. Зокрема напрацьовано низку практичних заходів: зменшено кількість видів діяльності, що підлягають ліцензуванню; здійснено поділ функцій стандартизації, контролю відповідності та ринкового нагляду; посилено загальну безпеку продукції та відповідальність за збиток, завданий дефектною продукцією; створено єдиний орган сприяння залученню інвестицій; упорядковано регулювання комерційних суперечок і підвищено ефективність забезпечення виконання контрактів; спрощено систему оподаткування та знижено ставки податку на прибуток; уніфіковано обов'язкові відрахування на соціальне забезпечення. Крім того, введено додаткові гарантії кредиторам, істотно спрощено процедури створення підприємств. Також проведено гармонізацію регламентів національного технічного регулювання товарів і системи контролю за якістю продовольчих продуктів зі стандартами й сертифікаційними вимогами Європейського Союзу. Це, зокрема, знайшло відображення у поліпшенні в 2011 р. показників таких складників Індексу економічної свободи, як свобода від корупції, фіскальна свобода, свобода ринку праці, грошово-кредитна свобода¹⁰. Суттєво, що незначне поліпшення індексу на 0,3 пункту відбулося на тлі загальносвітової тенденції до зниження цього показника на 1 - 2 пункти.

____________
¹⁰ Ukraine Economy: Facts, Data & Analysis on Economic Freedom/The Heritage Foundation [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.heritage.org/index/country/ukraine

Відбулося законодавче закріплення для суб'єктів малого підприємництва спрощеної системи оподаткування, обліку та звітності у Податковому кодексі України. Відсутність з боку Уряду системного діалогу з підприємницьким середовищем у 2010 р. викликала під час затвердження Парламентом України Податкового кодексу масштабні акції громадської непокори підприємців малого бізнесу - так званий підприємницький Майдан. Налагодження діалогу та пошук компромісних рішень у 2011 р. продемонстрував можливість і позитивний приклад конструктивного вирішення складних проблем за столом переговорів між Урядом і зацікавленими групами підприємницького середовища. Це рішення тим більш важливе, бо воно завершило 13-річний період розгляду Парламентом проекту закону про спрощену систему оподаткування для малого підприємництва.

Кроками на підтримку розвитку підприємництва стали також:

• прийняття Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо гуманізації відповідальності за правопорушення у сфері господарської діяльності", який суттєво скоротив перелік економічних злочинів і переглянув у бік пом'якшення каральні санкції. У перспективі бізнес очікує подальшої декриміналізації економічних злочинів і встановлення адекватної симетричної відповідальності для усіх учасників господарського процесу, у т. ч. й посадових осіб органів державної влади, рішення або бездіяльність яких в умовах системної корупції часто визначають законність чи незаконність окремої економічної операції;

• прийняття Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо обмеження державного регулювання господарської діяльності". Було скорочено 31 % ліцензій на види господарської діяльності, у підсумку було скорочено ліцензування 93,9 % видів робіт;

• спрощення процедури припинення підприємницької діяльності юридичних та фізичних осіб за їхнім рішенням. Це спрощення реалізується завдяки принципу мовчазної згоди та визначенню суб'єктом бізнесу терміну ліквідації для прийняття вимог кредиторів (для юридичних осіб від 2 до 6 місяців, а фізичних осіб - підприємців - від 2 до 3 місяців);

• скасування свідоцтва про державну реєстрацію суб'єктів господарювання та скасування дозволу Міністерства внутрішніх справ України на виготовлення печатки для суб'єктів господарювання;

• прийняття Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення відповідальності посадових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування", що регламентує відповідальність за порушення вимог законодавства у сфері державної регуляторної політики;

• прийняття Закону України "Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності", який визначив вичерпний Перелік документів дозвільного характеру та забезпечив його максимально можливе на сьогодні скорочення;

• прийняття Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо усунення надмірного державного регулювання у сфері автомобільних перевезень", який спростив порядок проходження технічного огляду транспортного засобу.

Триває робота щодо розроблення та внесення на розгляд Кабінету Міністрів України проектів актів щодо оптимізації переліків платних послуг, їх розподілу на адміністративні й господарські, відмови від надання органами виконавчої влади господарських послуг, що можуть бути надані суб'єктами господарювання, та деякі інші.

Водночас законодавче регулювання не поліпшує бізнес-клімат, якщо на практиці органи державної влади та місцевого самоврядування належним чином не виконують вимоги законодавства. В умовах системної корупції в Україні, про яку свідчать міжнародні рейтинги та опитування, позитивні зміни законодавства може бути нівельовано неефективністю державного управління.

Так, у травні 2011 р. на виконання положень Програми економічних реформ Верховна Рада України схвалила Закон України "Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності", а лише через 2 місяці, в липні, зазначений Перелік було збільшено на 8 документів дозвільного характеру відповідно до нового Закону України "Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів".

Посилюється негативна тенденція до імітації виконання законодавчих вимог. Так, з моменту набрання чинності Закону України "Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності" значна кількість документів дозвільного характеру, отримання яких не передбачено Законом, а передбачено лише нормативно-правовими актами Уряду України та органів виконавчої влади, мала б автоматично втратити чинність (як такі, що не увійшли до зазначеного Переліку). Проте на практиці цього не відбулося. Для збереження надмірного контролю за суб'єктами господарювання органи державної влади розпочали практику визнання низки документів, які не увійшли до зазначеного Переліку, проте на підзаконному рівні супроводжують отримання документа дозвільного характеру такими, що не є дозвільними. Такі листи-погодження, накази тощо за своїм характером до дозвільної системи у сфері господарської діяльності не належать, а тому й не передбачені Переліком. Ця практика суперечить проголошеному курсу на модернізацію економіки та створення сприятливого бізнес-клімату.

Подібна ситуація спостерігається також щодо реформування системи ліцензування. Значною мірою скорочення кількості видів діяльності, що підлягають ліцензуванню, було здійснено за рахунок штучного об'єднання кількох видів господарської діяльності в один. Частка скасованих видів діяльності, що підлягали ліцензуванню, в загальному обсязі ліцензій, виданих у 2010 р., була незначною та складала за такими видами: 0,003 %, або всього 9 ліцензій - виконання авіаційно-хімічних робіт; 0,006 %, або 16 ліцензій - пересилання поштових переказів, простих і реєстрованих листів, поштових карток, бандеролей і посилок; 0,02 %, або 44 ліцензії - виробництво дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння, дорогоцінного каміння органогенного утворення, напівдорогоцінного каміння; 0,05 %, або 134 ліцензії - пошук (розвідка) корисних копалин. Таким чином, стверджувати про кардинальне спрощення вимог до підприємницької діяльності у сфері ліцензування передчасно. Аналогічна ситуація склалася й у сфері державного нагляду та контролю. Хоча у 2011 р. й відбулося скорочення планових перевірок суб'єктів господарювання, проте натомість збільшилася кількість позапланових перевірок. У результаті адміністративний тиск на суб'єктів господарювання не зазнав суттєвого скорочення, хоча це було метою реформування.

З метою забезпечення податкових надходжень органами державної податкової служби нерідко ігноруються визначені законодавством вимоги щодо повного врахування збитків, отриманих суб'єктами підприємницької діяльності у попередні роки, зменшення прибутків звітного року.

Неналежне та неефективне впровадження реформ стосується не лише суб'єктів малого та середнього підприємництва, суб'єкти великого бізнесу також стають заручниками нереформованої системи. Зокрема, суперечлива ситуація склалася зі скасуванням свідоцтва про державну реєстрацію суб'єктів господарювання. Скасування свідоцтва призвело не до скорочення витрат суб'єктів господарювання, а навпаки, до збільшення витрат через необхідність, замість надання копії свідоцтва, отримувати платні витяги з відповідного Єдиного державного реєстру. Лише наприкінці грудня 2011 р. було схвалено Проект закону "Про внесення змін до деяких законів України (щодо питань з видачі ліцензій)", за яким необхідність отримання виписки скасовано у спосіб надання органам ліцензування можливості отримувати інформацію безпосередньо з Єдиного державного реєстру.

У 2010 р. в Україні вперше було зафіксовано суттєве скорочення кількості зайнятих у секторі малого підприємництва (табл. 1). Основне скорочення відбулося за рахунок зайнятих у фізичних осіб - підприємців. При цьому обсяги реалізації продукції усіма видами суб'єктів малого підприємництва продовжували зростати. Це дозволяє зробити висновок про поступову раціоналізацію в післякризовий період сектору малого підприємництва у тих структурних межах, у яких він сформований на даний час, часткове подолання практики використання малого підприємництва для оптимізації оподаткування внаслідок модернізації податкового законодавства. Проте певною мірою таке скорочення є також наслідком несприятливості бізнес-клімату, непослідовності державної політики і тривожним сигналом щодо неефективності державної регуляторної діяльності в Україні.

Таблиця 1

Показники розвитку малого підприємництва в Україні у 2008 - 2010 рр.

Рік	Суб'єкти малого підприємництва. Усього
	Кількість суб'єктів малого підприємництва на 10 тис. осіб наявного населення, одиниць	Кількість зайнятих працівників, тис. осіб		Обсяг реалізованої продукції (робіт, послуг), млн грн
		Усього	З неї найманих працівників
2008	609	6308,0	3745,1	701634,6
2009	661	6450,9	3665,8	657643,6
2010	464	4960,2	3034,3	714811,7

 

Рік	У тому числі
	Малі підприємства			Фізичні особи - підприємці
	Кількість зайнятих працівників, тис. осіб		Обсяг реалізованої продукції, (робіт, послуг), млн грн	Кількість зайнятих працівників, тис. осіб		Обсяг реалізованої продукції, (робіт, послуг), млн грн
	Усього	З неї найманих працівників		Усього	З неї найманих працівників
2008	2319,0	2206,2	496683,0	3989,0	н/д	204951,6
2009	2227,4	2106,5	461691,1	4223,5	н/д	195952,5
2010	2145,7	2024,9	484393,5	2814,5	1009,4	230418,2

 

Державне регулювання втрачає свою ефективність за відсутності системного та фахового діалогу між органами державної влади й цільовими групами - бізнес-асоціаціями малого та середнього бізнесу, промисловістю, роботодавцями й інвесторами. У 2011 р. цей процес відбувався, проте приклади неефективності державного регулювання доводять, що такий діалог треба значно посилювати. У цьому руслі також знаходиться дотримання органами влади вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". Належне виконання вимог Закону безпосередньо спрямоване на забезпечення плідних консультацій із зацікавленими групами бізнес-середовища, а діалог і консультації значно підвищують якість запропонованих рішень та їх суспільну підтримку.

Головне місце в новій моделі вітчизняної економіки в умовах післякризового відновлення має належати активізації підприємництва як інтегрального соціально-економічного процесу, розбудові ефективних підприємницьких стратегій. Вимір підприємництва має включатися в усі напрями економічної політики держави з метою формування дієвої системи умов, стимулів і мотивацій реалізації економічного потенціалу країни. Розвиток національного підприємництва є особливо актуальним у період пошуку нових економічних моделей і стратегій, що сприятимуть посиленню стійкості та формуванню джерел розвитку національної економічної системи.

Однією з передумов розвитку економічного діалогу між бізнесом і владою та реалізації бізнесом його соціальної відповідальності є детінізація економіки. Існуючий стан тінізації національної економіки стає ризиком для реалізації реформ. Залишається загрозливо високим рівень корупції. За оцінками Transparency International, у 2011 р. Україна понизилася зі 134 на 152 місце в рейтингу корумпованості зі 183 країн. Серед найнебезпечніших проявів цього явища в Україні експерти відзначають політичну корупцію, корумпованість судової системи, хабарництво в органах прокуратури та МВС, корупційні прояви у сфері охорони здоров'я; корупційний тиск на суб'єктів господарювання з боку контролюючих органів; непотизм (кумівство) в органах державної влади, корупційні схеми при перерозподілі національного багатства та природних ресурсів. Унаслідок цього руйнується держава як інституція, відбувається відчуження влади від суспільства, знижується імідж країни, ефективність політичних і судових інститутів, неефективно розподіляються та використовуються державні кошти й ресурси, зростає рівень тіньової економіки.

Детінізація економіки є складником процесу формування середовища для партнерства влади та бізнесу. За даними міжнародних експертів, Україна входить до двадцятки країн-"лідерів" з найбільшим обсягом відпливу тіньового капіталу з країни (майже 9 млрд дол. США за рік). Отже, тіньовий капітал є потужним незадіяним інвестиційним ресурсом для розвитку бізнесу в України та ресурсом для стабілізації її фінансової системи.

Завдання влади щодо детінізації економічних відносин полягає, з одного боку, у розвитку стимулів для перебування бізнесу в легальній економіці та залученні тіньових капіталів некримінального походження в легальний сектор, а з іншого - у створенні умов, за яких тіньова економічна діяльність стає надто ризикованою та коштовною.

Певні кроки у напрямі детінізації економіки вже зроблено:

• Податковим кодексом забезпечено зменшення податкового навантаження на бізнес-середовище, спрощення адміністративних процедур і вдосконалення процедур адміністрування податків;

• спрощено дозвільну систему та процедури ліцензування, зокрема законодавчо затверджено вичерпний перелік документів дозвільного характеру, забезпечено перехід від принципу "єдиного офісу" до принципу "єдиного вікна" під час видачі документів дозвільного характеру, спрощено дозвільні процедури у будівництві, скорочено перелік видів діяльності, що підлягають ліцензуванню тощо;

• законодавство у сфері протидії легалізації (відмиванню) доходів, отриманих злочинним способом, приведено у відповідність із рекомендаціями ФАТФ; Україну виключено зі списку країн, що мають стратегічні недоліки системи протидії відмиванню коштів і фінансуванню тероризму ("сірого" списку ФАТФ);

• удосконалено правові й організаційні засади протидії корупції, зокрема створено Національний антикорупційний комітет, схвалено Національну антикорупційну стратегію на 2011 - 2015 рр., прийнято закони України "Про засади запобігання та протидії корупції" та "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні порушення", Указ Президента України "Про першочергові заходи з реалізації Закону України "Про засади запобігання і протидії корупції".

Проте ці заходи є недостатніми для радикального скорочення рівня тініза-ції та корупції в національній економіці. Зважаючи на зазначені ризики для реалізації Програми економічних реформ, стратегічними пріоритетами детінізації економіки слід вважати детінізацію фінансових потоків земельних відносин та легалізацію ринку праці.