Територіальна громада як елемент організаційної основи місцевого самоврядування

Територіальна громада як елемент організаційної основи самоврядування

Мета теми: розкрити основні ознаки територіальної громади як суб’єкта управління та довести необхідність регламентування її участі в управлінні

Завдання теми:

• розкрити правовий статус територіальної громади в системі місцевого самоврядування;
• проаналізувати функції та повноваження територіальної громади в управлінні;
• дати уявлення про основні форми участі територіальної громади в управлінні.

Навчальні результати теми:

Після вивчення теми слухачі повинні вміти:

• розуміти сутність територіальної громади як першосуб’єкту місцевого самоврядування;
• відрізняти територіальну громаду від інших соціальних та правових спільностей;
• визначати ефективність участі територіальної громади в управлінні.

Структура теми:
1.1.1. Поняття та ознаки територіальної громади як соціального явища
1.1.2. Поняття, ознаки та види територіальної громади як юридичного явища
1.1.3. Функції та повноваження територіальних громад
1.1.4. Форми безпосередньої участі територіальної громади у здійсненні влади

1.1.1. Поняття та ознаки територіальної громади як соціального явища
Владним джерелом для інституту місцевого самоврядування, муніципальної влади є специфічний соціальний суб’єкт — територіальна громада, яка належить до того самого смислового ряду, що й поняття “община”, “комуна”, “місцевий колектив”, “соціальна спільність”, “спільність жителів”, “асоціація мешканців”, “місцевий соціум”, “місцеве співтовариство”, “соціально-територіальна спільнота”.
Розглядаючи поняття громади, необхідно розрізняти два його аспекти: об’єктивне соціальне явище та юридичне оформлення цього явища.
Територіальна громада як соціальне явище є особливою соціальною спільнотою з притаманними будь-якій спільноті якостями. Ознаки територіальної громади як соціального явища можна звести до наступного:

1.1.2. Поняття, ознаки та види територіальної громади як юридичного явища
Територіальна громада є не лише соціальним явищем, але й правовим.

Територіальна громада — це жителі, об’єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об’єднання жителів декількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр.

Про місцеве самоврядування в Україні/ Закон України №280/97

Як правові суб’єкти територіальні громади приймають участь у цивільних відносинах, створюють юридичні особи публічного права (комунальні підприємства, навчальні заклади тощо) у випадках та в порядку, встановлених Конституцією України та законом.

В Україні існує видове різноманіття територіальних громад. Відповідно до Конституції України, Закону України “Про місцеве самоврядування” можна виділити такі види територіальних громад:

а) територіальна громада села;
б) територіальна громада селища;
в) територіальна громада міста;
г) територіальна громада кількох поселень, у тому числі різного статусу у випадку їх добровільного об’єднання у єдину громаду;
д) територіальна громада району у місті.

На рівні району або області держава не визнає існування територіальних громад як самостійних суб’єктів.

1.1.3. Функції та повноваження територіальних громад

Частиною соціальної та правової суб’єктності територіальної громади є виконувані ними функції, тобто основні напрямки діяльності територіальної громади. Діапазон функцій територіальної громади, як і інших суб’єктів місцевого самоврядування, дуже широкий. Серед функцій територіальних громад великого значення набуває управлінська функція — встановлення цілей, планування, виконання роботи, контроль, оцінка, корегування плану.

Місцеве самоврядування є правом територіальної громади — жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Ст. 140 Конституції України

Власне кажучи, всі повноваження місцевого самоврядування є компетенцією територіальних громад, які можуть виконуватися ними як безпосередньо, так і через утворені територіальними громадами органи та обраних посадових осіб. Одночасно у територіальних громад є деякі повноваження, які не можуть бути перекладені на органи або посадових осіб місцевого самоврядування і вирішуються ними безпосередньо. Відповідно до законодавства України про місцеве самоврядування до цих повноважень можна віднести:

1) утворення територіальної громади (наприклад, через об’єднання декількох в одну)

Стаття 6. Територіальні громади
...

1. Територіальні громади сусідніх сіл можуть об’єднуватися в одну територіальну громаду, створювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати єдиного сільського голову.
2. Добровільне об’єднання територіальних громад відбувається за рішенняммісцевих референдумів відповідних територіальних громад сіл. Таке рішення є наданням згоди на створення спільних органів місцевого самоврядування, формування спільного бюджету, об’єднання комунального майна.

Про місцеве самоврядування в Україні / Закон України №280/97

2) реорганізація територіальної громади (наприклад, перейменування поселення, де існує територіальна громада);

Стаття 6. Питання, що виносяться на місцеві референдуми

Виключно місцевими референдумами у відповідних адміністративно-територіальних одиницях вирішуються питання про найменування або перейменування сільрад, селищ, міст, районів, областей.

Про Всеукраїнський та місцеві референдуми / Закон України 1286-ХІІ

• 3) ліквідація територіальної громади як самостійного суб’єкта місцевого самоврядування (наприклад, через об’єднання двох територіальних громад в одну)
• 4) обрання представницького органу місцевого самоврядування та голови територіальної громади

Стаття 2. Основні засади місцевих виборів

1. Депутати сільських, селищних, міських рад та сільські, селищні, міські голови обираються громадянами України, які належать до відповідних територіальних громад. Депутати районних, обласних рад обираються громадянами України, які належать до відповідних територіальних громад у межах району, області.

Про вибори депутатів Верховної Ради України Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів №1667-ІV

5) дострокове припинення повноважень ради та голови

Стаття 75. Відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед територіальними громадами

...

1. Територіальна громада у будь-який час може достроково припинити повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування, якщо вони порушують Конституцію або закони України, обмежують права і свободи громадян, не забезпечують здійснення наданих їм законом повноважень.

Про місцеве самоврядування в Україні / Закон України №280/97

6) наділення міських рад правами щодо управління майном і фінансовими ресурсами, які є у власності територіальних громад районів у містах (повноваження територіальної громади району в місті)

Стаття 16. Організаційно-правова, матеріальна і фінансова основи місцевого самоврядування

Рішення про наділення міських рад правами щодо управління майном і фінансовими ресурсами, які є у власності територіальних громад районів у містах, приймається на місцевих референдумах відповідних районних у містах громад.

Про місцеве самоврядування в Україні / Закон України №280/97

7) самооподаткування

Стаття 1.
Самооподаткування — форма залучення на добровільній основі за рішенням зборів громадян за місцем проживання коштів населення відповідної території для фінансування разових цільових заходів соціально-побутового характеру.

Про місцеве самоврядування в Україні / Закон України №280/97

Закон України “Про місцеве самоврядування” окреслює також деякі питання, що можуть бути вирішені територіальними громадами як безпосередньо, так і через представницькі органи місцевого самоврядування: утворення районної у місті ради, питання утворення виконавчого органу у сільських громадах з кількістю до 500 мешканців, дострокове припинення повноважень голови громади; об’єднання на договірних засадах на праві спільної власності об’єктів права комунальної власності, а також коштів місцевих бюджетів для виконання спільних проектів; питання вилучення об’єктів права комунальної власності.
Є також деякі питання, які не можуть вирішуватися територіальними громадами безпосередньо, а покладені на органи, що утворюються територіальними громадами. До них відносяться питання, пов’язані з обранням, призначенням, звільненням службових осіб, що належать до компетенції відповідних місцевих рад або голови. Крім того, територіальними громадами безпосередньо не можуть вирішуватися питання делегованих повноважень, адже вони делегуються державою виключно органам місцевого самоврядування.

Чи можна шляхом референдуму затвердити Генеральний план розвитку міста? Чи можна шляхом референдуму достроково припинити повноваження секретаря міської ради?

1.1.4. Форми безпосередньої участі територіальної громади у здійсненні влади

Складовим елементом політико-правової суб’єктності територіальної громади є спільні дії, спрямовані на реалізацію інтересів громади.
Основною формою участі територіальної громади є вибори голів і місцевих рад. Інститут виборів можна визначити як участь жителів у здійсненні влади, як безпосереднє волевиявлення з корінних питань життя поселення при формуванні представницького органу громади та обранні її голови, як виділення громадою із свого середовища шляхом голосування представників для виконання функцій щодо здійснення компетенції місцевого самоврядування відповідно до волі й інтересів жителів, виражених на виборах. Місцеві вибори — це прояв воль мешканців поселення, які приходять до угоди, щоб зробити обрання. Формуючи представницький орган міської громади, обираючи її головну посадову особу, виборці немовби задають програму поведінки системи управління поселенням. У громадянському суспільстві вільне голосування — це акт, за допомогою якого громадянин, соціальна спільність, до якої він входить, стають активними учасниками політичного процесу. Саме це відрізняє громадянське суспільство від інших типів — наприклад, тоталітарного, в якому формальне існування виборчої системи не робить людей причетними до вироблення політичних рішень.

Проаналізуйте вибори до ради Вашого поселення за останні три скликання за кількістю голосуючих

Тісно зв’язаною з інститутом виборів є така форма безпосередньої демократії на місцевому рівні як інститутвідклику депутата. Відклик є однією з гарантій народовладдя; завдяки відклику мешканці поселень можуть коригувати програми розвитку, політичну позицію депутатського корпусу.

Яким є порядок відклику депутата сільської та селищної ради? Чи можливий відклик депутата міської ради?

Незважаючи на те, що депутати місцевих рад володіють вільним мандатом, доручення виборців залишилися в арсеналі різних форм прямої демократії на рівні територіальних громад, що прийшли на зміну так званим наказам. Відповідно до Закону України “Про статус депутатів місцевих рад” доручення виборців — це доручення, яке має суспільне значення і дається кандидату в депутати під час зустрічей з виборцями в ході виборчої кампанії зборами виборців відповідного виборчого округу. До доручень відносяться пропозиції, реалізація яких належить до відання відповідної ради та її органів. Кандидат у депутати має право не прийняти як доручення пропозицію, внесену зборами виборців, якщо вона суперечить його передвиборній програмі. Доручення узагальнюються виконавчим комітетом або секретаріатом ради і направляються головою ради відповідним органам і посадовим особам для вжиття заходів.

Ефективною формою безпосередньої участі територіальної громади в управлінні власними справами є референдум Референдум — це форма безпосередньої демократії, змістом якої є волевиявлення громадян з будь-якого суспільнозначущого питання, крім тих, що не можуть за законом бути винесені на місцевий референдум, який має вищу юридичну чинність і є обов’язковим для виконання органами, організаціями та громадянами. Політичне значення інституту референдуму полягає в тому, що з його допомогою громадяни отримують можливість ефективно впливати на формування політики, що її здійснюють органи самоврядування, а останні, у свою чергу, — можливість звіряти свої рішення з думкою жителів. Рішення, що прийняті місцевим референдумом, мають вищу юридичну силу по відношенню до рішень рад народних депутатів, на території яких він проводиться. Проблеми місцевого референдуму певним чином врегульовані в Законі України “Про всеукраїнський та місцеві референдуми”, у якому визначається предмет, процедура призначення та проведення місцевого референдуму, юридична природа прийнятих на ньому рішень тощо.

Серед форм безпосереднього народовладдя, що реалізуються в системі місцевого самоврядування, слід назватий консультативні опитування з метою виявлення ставлення громадян до тієї чи іншої проблеми. Поступово означений інститут набуває розвитку. За приклад можна назвати опитування, проведені серед мешканців окремих міст про надання російській мові статусу офіційної на території громади. Опитування громадської думки відрізняються від референдумів одним: їх підсумки не мають юридично обов’язкової сили. Вони тільки враховуються при прийнятті рішень органами місцевого самоврядування.

Особливо різноманітний характер безпосередньої участі територіальної громади в системі здійснення місцевого самоврядування є територіальні ініціативи. Так, Закон України “Про участь громадян в охороні громадського порядку та державного кордону” надає можливість утворювати громадські формування у сфері охорони громадського порядку. Відповідно до нього, громадяни України мають право створювати громадські об’єднання для участі в охороні громадського порядку і державного кордону, сприяння органам місцевого самоврядування, правоохоронним органам, Прикордонним військам України та органам виконавчої влади, а також посадовим особам у запобіганні та припиненні адміністративних правопорушень і злочинів, захисті життя та здоров’я громадян, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, а також у рятуванні людей і майна під час стихійного лиха та інших надзвичайних обставин. Різновидом територіальних ініціатив є проведення на добровільних засадах безоплатних робіт щодо прибирання вулиць, облаштування території тощо.

Особливе значення мають нормотворчі громадянські ініціативи на місцевому рівні (право петиції), окреслені в Законі України “Про місцеве самоврядування” і в Законі України “Про звернення громадян”. Передбачено також, що стосовно муніципального рівня дане право може регулюватися статутами територіальних громад. Право петиції означає можливість досить великої групи мешканців вносити проекти рішень на обговорення органів місцевого самоврядування питань, віднесених до їх відання. Місцева ініціатива, внесена на розгляд ради у встановленому порядку, підлягає обов’язковому розгляду на відкритому засіданні ради за участю членів ініціативної групи з питань місцевої ініціативи. Рішення ради, прийняте з питання, внесеного на її розгляд шляхом місцевої ініціативи, обнародується в порядку, встановленому представницьким органом місцевого самоврядування або статутом територіальної громади.

У справі реалізації соціальної активності жителів поселень порівняно новим для вітчизняної демократії є інститут відкритих громадських слухань. Згідно з Законом України “Про місцеве самоврядування” територіальна громада має право проводити громадські слухання — зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування. Громадські слухання проводяться не рідше одного разу на рік. Пропозиції, які вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов’язковому розгляду органами місцевого самоврядування. Порядок організації громадських слухань визначається статутом територіальної громади.
У системі місцевого самоврядування збори і сходи громадян розглядаються як одна з провідних форм безпосередньої демократії, елементом безпосередньої участі жителів міста в управлінні. Збори громадян за місцем проживання є однією з організаційно-правових форм волевиявлення громад. Правове регулювання загальних зборів здійснюється в межах затвердженого Верховною Радою України Положення “Про загальні збори громадян за місцем проживання” (Постанова Верховної Ради України від 17.12.1993 №3748-ХІІ), що встановлює порядок їх скликання й організації роботи.

Конституційне положення про свободу слова як необхідна умова формування демократичного громадянського суспільства реалізується у праві кожного жителя на мирні публічні виступи — маніфестації, мітинги, демонстрації, ходи, пікети. Право на проведення публічних заходів — суб’єктивне право громадян, що мають за мету впливати на органи міського самоврядування для вирішення питань життєдіяльності міста шляхом узгодження і формування думки громадян і її вираження. Воно є важливим елементом народовладдя, формою участі громадян у політичному управлінні. Масові збори, демонстрації, пікетування та інші подібні акції мають особливе значення, привертаючи увагу органів місцевого самоврядування до найактуальніших проблем політичного, соціально-економічного розвитку, які вимагають негайного розгляду та вирішення. Подібні заходи надають представницьким та виконавчим органам місцевого самоврядування можливість з великою точністю визначити, в якій сфері самоврядування є малоефективним і які саме інтереси населення максимально незадоволені.

Ефективним елементом участі територіальних громад в управлінні є усні і письмові звернення громадян до органів місцевого самоврядування. Звернення дозволяють громадянам брати участь у визначенні пріоритетних напрямків роботи органів місцевого самоврядування, в розробці проектів їх рішень. Звернення громадян є не тільки джерелом інформації про інтереси населення, а й засобом захисту громадянами своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушень з боку місцевого самоврядування. Питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією права вносити до органів місцевого самоврядування пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі здійснюється в межах Закону України “Про звернення громадян”. Цей Закон регулює питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи місцевого самоврядування пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів.

Однією з форм безпосередньої участі громадян у місцевому самоврядування є оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів місцевого самоврядування та службових осіб. Через таку форму жителі виконують, зокрема контрольні функції в управлінні, виключають можливість свавільних дій з боку адміністративного органу. Процесуальний порядок реалізації громадянами такого права встановлюється Кодексом адміністративного судочинства України. Право на судове оскарження дає можливість громадянам реально впливати на законність рішень, прийнятих органами місцевого самоврядування, поновлювати свої права.

Зміцнення та розвиток системи місцевого самоврядування буде збільшувати кількість різних форм безпосередньої участі територіальної громади в управлінні: громадські експертизи, круглі столи, громадські ради, інститут місцевого омбудсмена, електронна демократія тощо.

Таким чином, на рівні місцевого самоврядування може бути створена цілісна система інститутів самоврядування, безпосередньої участі громадян в управлінні. Тільки в такому випадку Україна буде наближатися до загальносвітових стандартів місцевого самоврядування, де головним суб’єктом влади є самі люди, а не органи та посадові особи.