Визначення та класифікація видатків місцевих бюджетів

Визначення та класифікація видатків

Всі доходи, що зібрані або отримані виконавчими органами місцевих рад, місцевими державними адміністраціями, є коштами відповідного місцевого бюджету, що спрямовуються на загальносуспільні потреби територіальної громади.

У зв’язку з переходом економіки України на ринкові засади господарювання з’явилися нові напрямки використання централізованих коштів, відсутні за умов командно-адміністративної системи, а саме — соціальний захист населення.

Співвідношення видатків між окремими функціональними сферами визначається спрямованістю бюджетної політики. Останніми роками найбільша частка видатків припадає на соціально-культурну сферу та соціальний захист населення. Це викликано кризою в економіці та необхідністю соціального захисту громадян з невеликим рівнем доходів.

Видатки бюджету — це економічні відносини, які виникають у зв’язку з розподілом централізованого фонду грошових коштів держави і його використанням на здійснення програм та заходів, передбачених бюджетом.

Видатки бюджету повністю характеризуються своїми роллю та місцем у процесах суспільного відтворення, своїм соціальним призначенням. Видатки — це використання публічних коштів з метою втілення програм та затверджених бюджетом видів діяльності.

Мовою закону

Видатки місцевих бюджетів включають бюджетні призначення, встановлені рішенням про місцевий бюджет на конкретні цілі, що пов’язані з реалізацією програм, перелік яких визначено статтями 88-91 цього Бюджетного кодексу

Ст.70 Бюджетного кодексу України

Видатки усіх бюджетів поділяються на поточні та видатки розвитку.

Поточні видатки спрямовуються на фінансування виконання власних і делегованих повноважень. Видатки розвитку спрямовуються на фінансування інвестиційної, інноваційної та іншої діяльності для розширеного відтворення.

Видатки місцевих бюджетів передбачені ст.70 Бюджетного кодексу. Вони включають встановлені рішенням про місцевий бюджет бюджетні призначення на конкретні цілі, пов’язані з реалізацією відповідних програм.

При формуванні видатків місцевих бюджетів існує ряд суперечностей. Однією з головних є невідповідність між повноваженнями на здійснення видатків, закріпленими законодавчими актами за відповідними бюджетами, та бюджетними ресурсами, закріпленими для їх виконання.

Для визначення обсягу видатків застосовується норматив бюджетної забезпеченості, який передбачає гарантовані державою в межах наявних бюджетних ресурсів фінансового забезпечення повноваження Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій та виконавчих органів місцевого самоврядування. Цей норматив використовується для визначення обсягу міжбюджетних трансфертів.

• Класифікація видатків бюджету

Видатки бюджету класифікуються за:

1) функціями, з виконанням яких пов’язані видатки (функціональна класифікація видатків);

2) економічною характеристикою операцій, при проведенні яких здійснюються ці видатки (економічна класифікація видатків);

3) ознакою головного розпорядника бюджетних коштів (відомча класифікація видатків);

4) за бюджетними програмами (програмна класифікація видатків).

Функціональна класифікація видатків має такі рівні деталізації:

1) розділи, в яких визначаються видатки бюджетів на здійснення відповідно загальних функцій держави, Автономної Республіки Крим чи місцевого самоврядування;

2) підрозділи та групи, в яких конкретизуються напрями спрямування бюджетних коштів на здійснення відповідно функцій держави, Автономної Республіки Крим чи місцевого самоврядування.

За економічною класифікацією видатки бюджету поділяються на поточні видатки, капітальні видатки та кредитування за вирахуванням погашення, склад яких визначається Міністром фінансів України.

Відомча класифікація видатків бюджету визначає перелік головних розпорядників бюджетних коштів. На її основі Державне казначейство України та місцеві фінансові органи ведуть реєстр усіх розпорядників бюджетних коштів.

Програмна класифікація видатків бюджету застосовується при формуванні бюджету за програмно-цільовим методом.

 2.2. Розмежування видаткових повноважень

Розмежування видатків між бюджетами здійснюється за такими принципами:

Принцип територіальної відповідності — відповідальність за надання визначеної соціальної послуги повинна бути покладена на той рівень влади, юрисдикція якого цілком охоплює населення, чиї інтереси забезпечує дана соціальна послуга.

Принцип максимального наближення рівня надання бюджетної послуги до її одержувачів — оскільки органи місцевої влади знаходяться ближче до споживачів соціальних послуг і краще знають їх потреби, якість надання бюджетних послуг підвищується при передачі виконання таких послуг на більш низький рівень бюджетної системи.

Принцип максимальної ефективності надання бюджетних послуг — цей принцип вимагає, щоб вибір рівня бюджетної системи, за яким закріплюються ті чи інші видаткові повноваження, визначався в залежності від того, на якому з них витрачання бюджетних коштів буде забезпечувати найбільш раціональну і ефективну реалізацію відповідних повноважень. Ефективність витрати бюджетних коштів пов’язана з можливою економією від централізованого надання бюджетних послуг за так званим "ефектом масштабу".

• Видатки, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів

У відповідності з прийнятими критеріями розподілу Бюджетним кодексом за кожним видом бюджету закріплено конкретний перелік видатків, що проводяться з відповідного бюджету на постійній основі і враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів. Статтями 88 і 89 Бюджетного кодексу чітко встановлено види видатків, що мають здійснюватися з місцевих бюджетів та які враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, а саме:

До видатків, які здійснюються з бюджетів сіл, селищ, міст районного значення та їх об’єднань та враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, належать видатки на:

1) органи місцевого самоврядування сіл, селищ, міст районного значення;

2) освіту:

дошкільну освіту;

загальну середню освіту (школи — дитячі садки);

3) первинну медико-санітарну, амбулаторно-поліклінічну та стаціонарну допомогу (дільничні лікарні, медичні амбулаторії, фельдшерсько-акушерські та

фельдшерські пункти);

4) сільські, селищні та міські палаци культури, клуби та бібліотеки;

5) місцеву міліцію.

До видатків, які здійснюються з районних бюджетів та бюджетів міст республіканського Автономної Республіки Крим і міст обласного значення та враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, належать видатки на:

1) державне управління:

а) органи місцевого самоврядування міст республіканського Автономної Республіки Крим і міст обласного значення;

б) органи місцевого самоврядування районного значення;

2) освіту:

а) дошкільну освіту (у містах республіканського Автономної Республіки Крим та містах обласного значення);

б) загальну середню освіту: загальноосвітні навчальні заклади, у тому числі: школи-дитячі садки (для міст республіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного значення), спеціалізовані школи, ліцеї, гімназії, колегіуми, вечірні (змінні) школи;

в) заклади освіти для громадян, які потребують соціальної допомоги та реабілітації: загальноосвітні школи-інтернати, загальноосвітні школи-інтернати для дітей-сиріт і дітей, які позбавлені піклування батьків, дитячі будинки (у разі, якщо не менше 70 відсотків кількості учнів загальноосвітніх шкіл-інтернатів, загальноосвітніх шкіл-інтернатів для дітей-сиріт і дітей, які позбавлені піклування батьків, дитячих будинків

формується на території відповідного міста чи району), дитячі будинки сімейного типу та прийомні сім’ї, допомога на дітей, які перебувають під опікою і піклуванням;

г) інші державні освітні програми;

ґ) вищу освіту (вищі навчальні заклади I – IV рівнів акредитації, що перебувають у власності Автономної Республіки Крим, спільній власності територіальних громад, а також вищі навчальні заклади державної та комунальної форм власності) відповідно до програм соціально-економічного розвитку регіонів;

3) охорону здоров’я:

а) первинну медико-санітарну, амбулаторно-поліклінічну та стаціонарну допомогу (лікарні широкого профілю, пологові будинки, станції швидкої та невідкладної медичної допомоги, поліклініки і амбулаторії, загальні стоматологічні поліклініки, дільничні лікарні, медичні амбулаторії, фельдшерсько-акушерські та фельдшерські пункти, в тому числі ті, що знаходяться на території сіл, селищ, міст районного значення відповідного району);

б) програми медико-санітарної освіти (міські та районні центри здоров’я і заходи по санітарній освіті);

4) соціальний захист та соціальне забезпечення:

а) державні програми соціального забезпечення: притулки для неповнолітніх (у разі, якщо не менше 70 відсотків кількості дітей, які перебувають в цих закладах, формується на території відповідного міста чи району), територіальні центри і відділення соціальної допомоги на дому;

б) державні програми соціального захисту: пільги ветеранам війни і праці, допомога сім’ям з дітьми, додаткові виплати населенню на покриття витрат з оплати житлово-комунальних послуг, компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян;

в) державні програми підтримки будівництва (реконструкції)

житла для окремих категорій громадян;

г) районні та міські програми і заходи щодо реалізації державної політики стосовно дітей, молоді, жінок, сім’ї;

5) культуру і мистецтво:

а) державні культурно-освітні та театрально-видовищні програми (театри, бібліотеки, музеї, виставки, палаци і будинки культури, школи естетичного виховання дітей);

б) сільські, селищні та міські палаци культури, клуби та бібліотеки;

6) державні програми розвитку фізичної культури і спорту:

утримання та навчально-тренувальна робота дитячо-юнацьких спортивних шкіл всіх типів (крім шкіл республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення), заходи з фізичної культури і спорту та фінансова підтримка організацій фізкультурно-спортивної спрямованості і спортивних споруд місцевого значення;

7) місцеву міліцію.

До видатків, які здійснюються з бюджету Автономної Республіки Крим і обласних бюджетів та враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, належать видатки на:

1) державне управління:

а) представницьку і виконавчу владу Автономної Республіки Крим;

б) обласні ради;

2) освіту:

а) загальну середню освіту для громадян, які потребують соціальної допомоги та реабілітації: спеціальні загальноосвітні навчальні заклади для дітей, які потребують корекції фізичного та (або) розумового розвитку, санаторні школи-інтернати; загальноосвітні школи-інтернати, загальноосвітні школи-інтернати для дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, дитячі будинки (крім загальноосвітніх шкіл-інтернатів, загальноосвітніх шкіл-інтернатів для дітей-сиріт і дітей, які позбавлені батьківського піклування, дитячих будинків, визначених у підпункті "в" пункту 2 статті 89 Бюджетного кодексу, та дитячих будинків сімейного типу і прийомних сімей);

б) заклади професійно-технічної освіти, що перебувають у власності Автономної Республіки Крим і виконують державне замовлення;

в) вищу освіту (вищі навчальні заклади I – IV рівнів акредитації, що перебувають у власності Автономної Республіки Крим, спільній власності територіальних громад, а також вищі навчальні заклади державної та комунальної форм власності) відповідно до програм соціально-економічного розвитку регіонів;

г) післядипломну освіту (інститути післядипломної освіти вчителів та центри і заходи з підвищення кваліфікації державних службовців місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, постійно діючі курси (центри) підвищення кваліфікації працівників соціально-культурної сфери та агропромислового комплексу, що знаходяться у комунальній власності);

ґ) інші державні освітні програми;

3) охорону здоров’я:

а) первинну медико-санітарну, амбулаторно-поліклінічну та стаціонарну допомогу (лікарні республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення);

б) спеціалізовану амбулаторно-поліклінічну та стаціонарну допомогу (спеціалізовані лікарні, поліклініки, включаючи стоматологічні, центри, диспансери, госпіталі для інвалідів Великої Вітчизняної війни, будинки дитини, станції переливання крові);

в) санаторно-курортну допомогу (санаторії для хворих на туберкульоз, санаторії для дітей та підлітків, санаторії медичної реабілітації);

г) інші державні програми медичної та санітарної допомоги (медико-соціальні експертні комісії, бюро судмедекспертизи, центри медичної статистики, бази спецмедпостачання, центри здоров’я і заходи санітарної освіти, інші програми і заходи);

4) соціальний захист та соціальне забезпечення:

а) державні програми соціального захисту та соціального забезпечення: допомога по догляду за інвалідами I чи II групи внаслідок психічного розладу; адресна соціальна допомога малозабезпеченим сім’ям; виплати компенсації реабілітованим; дитячі будинки-інтернати; навчання та трудове влаштування інвалідів; будинки-інтернати для людей похилого віку та інвалідів; будинки-інтернати для дітей-інвалідів; центри по нарахуванню пенсій; притулки для неповнолітніх (крім притулків, визначених у підпункті "а" пункту 4 статті 89 цього Бюджетного кодексу);

б) республіканські Автономної Республіки Крим і обласні програми і заходи з реалізації державної політики стосовно дітей, молоді, жінок, сім’ї;

в) інші державні соціальні програми;

5) культуру і мистецтво:

а) державні культурно-освітні програми (республіканські Автономної Республіки Крим та обласні бібліотеки, музеї та виставки);

б) державні театрально-видовищні програми (філармонії, музичні колективи і ансамблі, театри, палаци і будинки культури республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення, інші заклади та заходи у галузі мистецтва);

в) інші державні культурно-мистецькі програми;

6) фізичну культуру і спорт:

а) державні програми з розвитку фізичної культури і спорту (навчально-тренувальна робота дитячо-юнацьких спортивних шкіл усіх типів республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення, заходи з фізичної культури і спорту республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення);

б) державні програми з інвалідного спорту і реабілітації (республіканський Автономної Республіки Крим та обласні центри з інвалідного спорту і дитячо-юнацькі спортивні школи інвалідів та спеціалізовані спортивні школи паралімпійського резерву; проведення навчально-тренувальних зборів і змагань з інвалідного спорту республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення);

7) місцеву міліцію.

Видатки місцевих бюджетів, розмежовані статтями 88–90 Бюджетного кодексу є такими, що враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів. Для них затверджуються загальнодержавні нормативи бюджетної забезпеченості і формули обрахунків. Іншими словами, держава відіграє вагому роль у визначенні обсягів бюджетних ресурсів, що спрямовуються на виконання кожної функції, забезпечує рівно доступність відповідних послуг для кожної території.

В тих сферах (органи управління, освіта, охорона здоров’я, культура), що відносяться до видатків, що враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, держава регулює як ефективність витрачання коштів, так і рівномірне бюджетне забезпечення цих послуг на територіях шляхом закріплення податкових надходжень (кошик I) та призначення трансфертів.

Законом України "Про Державний бюджет України" можуть бути призупинені дії окремих статей Бюджетного кодексу на певний період. Так, законом про Державний бюджет України на 2006 рік зупинено дії пунктів 3–4 частини 1 статті 88 в частині передачі закладів медичного обслуговування та культури з бюджетів сіл, селищ, міст районного значення та їх об’єднань на районний бюджет, а також утримання місцевої міліції.

Видатки, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів

До тих видатків, що держава залишає на розсуд місцевого самоврядування і які, отже, не беруться до розрахунку при визначенні обсягів трансфертів, належать передусім видатки на підтримку та розвиток комунальної інфраструктури населених пунктів — заходів, пов’язаних із упорядкуванням житлового фонду, ремонтом і утриманням доріг, вивезенням сміття тощо.

Видатки місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, визначені в статті 91 Бюджетного кодексу, а саме на:

1) місцеву пожежну охорону;

2) позашкільну освіту;

3) соціальний захист та соціальне забезпечення:

а) програми місцевого значення стосовно дітей, молоді, жінок, сім’ї;

б) місцеві програми соціального захисту окремих категорій населення;

в) програми соціального захисту малозабезпеченої категорії учнів професійно-технічних навчальних закладів;

4) місцеві програми розвитку житлово-комунального господарства та благоустрою населених пунктів;

5) культурно-мистецькі програми місцевого значення;

6) програми підтримки кінематографії та засобів масової інформації місцевого значення;

7) місцеві програми з розвитку фізичної культури і спорту;

8) типове проектування, реставрацію та охорону пам’яток архітектури місцевого значення;

9) транспорт, дорожнє господарство:

а) регулювання цін на послуги метрополітену за рішеннями органів місцевого самоврядування;

б) експлуатацію дорожньої системи місцевого значення (в тому числі роботи, що проводяться спеціалізованими монтажно-експлуатаційними підрозділами);

в) будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання доріг місцевого значення;

10) заходи з організації рятування на водах;

11) обслуговування боргу органів місцевого самоврядування;

12) програми природоохоронних заходів місцевого значення;

13) управління комунальним майном;

14) регулювання земельних відносин;

15) інші програми, затверджені відповідною радою згідно із законом.

Органи місцевого самоврядування самостійно приймають рішення про необхідність, структуру і обсяги вказаних видатків.

Переважним джерелом забезпечення видатків, що визначені в статті 91 Бюджетного кодексу є доходи, що не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів (так званий кошик II). Тому рівень благоустрою, комунальних послуг і власних соціальних програм на конкретній території залежить від нарощування таких доходів.

Також територіальні громади сіл, селищ і міст можуть передавати видатки на виконання всіх або частини власних повноважень районній раді чи раді іншої територіальної громади з передачею коштів до відповідного бюджету у вигляді міжбюджетного трансферту. Можливість об’єднувати бюджетні кошти для фінансування спільних програм дозволяє реалізувати суспільно корисні заходи, які для одного бюджету є надто обтяжливими.

2.3.Засади планування видатків місцевих бюджетів

Згідно із статтею 2 Бюджетного кодексу бюджет — це план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду. Процес розподілу ресурсів відповідного місцевого бюджету за напрямами діяльності органів місцевого влади є одним з найвідповідальніших етапів формування місцевого бюджету і має забезпечити надання громадянам соціальних послуг за покладеним на ці органи повноваженнями. Тобто на етапі складання місцевого бюджету в межах надходжень місцевого бюджету та трансфертів виконавчий орган відповідної місцевої ради розподіляє прогнозовані ресурси для забезпечення функціонування та надання послуг органів влади, установ освіти, культури, охорони здоров’я та підприємств житлово-комунального господарства тощо.

Самостійність місцевих бюджетів відповідно до пункту 4 статті 61 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" "гарантується власними та закріпленими за ними на стабільній основі законом загальнодержавними доходами, а також правом самостійно визначати напрями використання коштів місцевих бюджетів відповідно до закону".

• Проблемні питання планування видатків місцевих бюджетів

 Одним із головних протиріч при формуванні видатків місцевих бюджетів є невідповідність між повноваженнями на здійснення видатків, закріплених законодавчими актами України за відповідними місцевими бюджетами та бюджетними ресурсами, закріпленими для їх виконання.

Зберігається неузгодженість галузевих законодавчих і нормативних актів, що регламентують діяльність місцевих бюджетних закладів з бюджетним законодавством.

Продовжують діяти норми забезпечення, навантаження, наповнення і т.п., на які в повному обсязі не вистачає планових надходжень.

В процесі формування видаткової частини це викликає найбільші протиріччя між розпорядниками коштів та органами місцевої влади.

Тому важливими передумовами формування збалансованої видаткової частини бюджету є:

1. детальний аналіз виконання кошторисів за фактичними видатками установ за минулий рік (можливо ряд років);
   1. вивчення структури видатків, її динаміки та тенденцій на майбутнє;
   2. аналіз завантаження установ та реального попиту населення на бюджетні послуги в минулому році;
   3. прогнозні обрахунки контингентів споживачів кожного виду послуг на майбутній і подальші роки;
   4. вивчення можливості об’єднання установ з малою наповнюваністю без зниження якості надання послуг;
   5. вивчення громадської думки про структуру бюджетних послуг на майбутній рік;
   6. вивчення законодавчих актів та рішень, що впливають на обсяги видатків і вступають в дію з початку майбутнього року;
   7. формування, узгодження та затвердження в відповідних документах основних напрямків бюджетної політики та соціальних програм;
   8. своєчасне прийняття рішень по реформуванню бюджетних закладів.

Через неузгодженість бюджетного та галузевого законодавства в частині обсягів фінансового забезпечення державних повноважень Законом України "Про Державний бюджет України на 2006 рік" затверджено статтю 75, згідно з якою керівники бюджетних установ утримують чисельність працівників та здійснюють фактичні видатки на заробітну плату, включаючи видатки на премії та інші види заохочень чи винагород, матеріальну допомогу, лише в межах фонду заробітної плати, затверджених для бюджетних установ у кошторисах.

Це закріплює верховенство фінансових можливостей органів влади над запитами бюджетних закладів.

Нормами статті 70 Бюджетного кодексу України передбачено, що у процесі планування видатків місцевих бюджетів за відповідними галузями функціонування бюджетної сфери адміністративно-територіальної одиниці, необхідно мати пропозиції розпорядників коштів місцевого бюджету (керівників бюджетних установ) щодо обсягу коштів, необхідних для надання громадянам відповідних послуг.

Виходячи з норм Бюджетного кодексу (стаття 75) та чинної практики, процес формування пропозицій до місцевого бюджету може складатись з наступних етапів:

1.Встановлення граничних обсягів видатків загального фонду бюджету

На основі прогнозних розрахунків бюджетних надходжень та отриманих від фінансових органів рекомендацій щодо обмежень при формуванні бюджетних запитів до розпорядників бюджетних коштів (установ) доводяться граничні обсяги, яких повинні дотримуватись розпорядники при формуванні своїх бюджетних запитів.

2. Доведення інструкцій по формуванню бюджетних запитів.

На підставі отриманих від фінансових органів інструкцій та відповідно до напрямків місцевої бюджетної політики доводяться інструкції по складанню бюджетних запитів до розпорядників бюджетних коштів (установ).

3. Підготовка бюджетних запитів.

Розпорядники бюджетних коштів детально розробляють бюджетні запити з урахуванням потреб для виконання поставлених перед ними завдань.

4. Зведення і аналіз бюджетних запитів.

Виконавчі органи аналізують показники бюджетних запитів та пояснення до них, проводять наради, зустрічі з обговорення показників і приймають рішення щодо їх включення до проекту бюджету.

5. Підготовка проекту та відповідних документів.

Цей етап передбачає складання проекту рішення про бюджет та відповідних документів, згідно з вимогами Бюджетного кодексу (стаття 76) та інших інструктивних документів.

6. Подання проекту на розгляд.

Подання пакету документів, що стосується проекту бюджету з відповідними поясненнями на розгляд виконкому та депутатських комісій.

• Бюджетні запити

Мовою закону

 Бюджетний запит — документ, підготовлений розпорядником бюджетних коштів, що містить пропозиції з відповідними обґрунтуваннями щодо обсягу бюджетних коштів, необхідних для його діяльності на наступний бюджетний період.

Ст.2 Бюджетного кодексу України

У бюджетних запитах розпорядників коштів місцевих бюджетів зазначається основна інформація, необхідна для складання пропозиції стосовно бюджету на відповідний рік, яка подається на розгляд місцевого органу влади. Складання бюджетних запитів загалом починається з доведення місцевими фінансовими органами до головних розпорядників бюджетних коштів інструкції з підготовки бюджетних запитів, розроблених на основі типової форми визначеної Міністерством фінансів України з урахуванням особливостей складання проектів місцевих бюджетів.

У країнах з усталеними системами управління видатками бюджету аспекти систем складання бюджету частіше документуються у вигляді постійних директив, ніж щорічних інструкцій. Це може приймати форму довідників і посібників, правил складання та виконання місцевих бюджетів, оскільки закон про бюджет відповідної країни не завжди регулює деталі процесу складання бюджету.

Інструкції до бюджету мають на меті управління процесом складання відповідного місцевого бюджету. В унітарних системах державного управління, що існують у більшості країн Європи, складання місцевих бюджетів, як правило, починається одночасно з процесом складання державного бюджету. Розподіл надходжень і видатків між різними рівнями виконавчої влади є основним питанням обох процесів, але до складання місцевих бюджетів, зазвичай, є багато інших вимог.

Інструкції до бюджету дуже схожі на правила і план футбольного матчу. Інструкції разом з чинним законодавством встановлюють правила гри для всіх команд. Політика і напрямки програм визначають план гри органів місцевого самоврядування. Це забезпечує послідовність усього бюджетного процесу, включаючи виконання бюджету. Така послідовність є суттєвою для управління видатками бюджету. Бюджетні інструкції мають містити чіткі пояснення щодо інформації, яку повинен надавати кожен розпорядник бюджетних коштів.

• Основні вимоги до інформації, що надається у бюджетних запитах

Процес розробки бюджетних запитів дає розпорядникам бюджетних коштів можливість поліпшити планування своєї роботи. Крім того, що цей процес зосереджується на фінансових питаннях, він дає можливість обговорити з органом влади основні питання стосовно подальшої діяльності.

Якщо між наданою фінансовою інформацією та конкретними видами діяльності, які планується здійснювати, не існує чіткого зв’язку, тоді процес зазнав невдачі в одному з суттєвих аспектів складання бюджету.

Надто багато інформації може зашкодити процесу розробки бюджетних запитів так само, як і недостатня кількість інформації.

Основні моменти, на які звертають увагу розпорядників бюджетних коштів під час розробки бюджетних запитів:

1. Визначення граничних обсягів для бюджетних установ і програм.
   1. Фінансування нових програм.
   2. Перерозподіл коштів між існуючими програмами згідно з пріоритетами.
   3. Збільшення чи зменшення фінансування існуючих функцій чи програм.
   4. Скорочення чи припинення програм або видів діяльності.
   5. Коригування потреб у фінансування залежно від змін нормативних критеріїв.
   6. Оцінка впливу інфляції.
   7. Визначення засобів вимірювання результатів (системи складання бюджету з огляду на результати).
   8. Визначення основних питань, на які не виділено фінансування.
   9. Заходи з задоволення вимог щодо економності.
   10. Фінансування послуг громадянам.
   11. Бюджет розвитку.
   12. Фінансова інформація, що надається всіма структурами виконавчої влади, повинна бути послідовною за своєю формою та змістом для того, щоб можна було здійснювати її аналіз і приймати свідомі рішення.
   13. Бюджетні пропозиції повинні мати адекватне пояснення для того, щоб можна було оцінити, наскільки ефективно витрачаються бюджетні кошти на досягнення чітко поставлених цілей.
   14. Має звертатись увага на серйозні потреби, що не фінансуються, але необґрунтовані бюджетні пропозиції не слугують жодній корисній меті.
   15. Якщо бюджетна пропозиція отримує бюджетне фінансування, це слід розглядати як договір між розпорядником та органом влади, у якому обидві сторони, а також представницький орган, розуміють, для чого витрачаються бюджетні кошти і яких результатів можна очікувати.
   16. Підзвітність організацій по програмах і видатках повинна бути абсолютно чіткою.
   17. Дані мають представлятись в адекватній формі, що полегшить діяльність з виконання і контролю бюджету після того, як бюджет буде прийнято.
   18. Максимальне використання сучасної інформаційної технології значно підвищить здатність аналізувати бюджетні дані та складати надійний бюджет.

Основна бюджетна пропозиція розпорядника подається відповідно до типових форм, затверджених Міністерством фінансів, які додаються до інструкцій.

Нижче зазначається, які дані зазвичай подаються у формах.

1. Назва бюджетної установи та програми, інформація про те, хто і за які види діяльності відповідає.
2. Коди бюджетної класифікації, що відповідають конкретній установі та програмі.
3. Суми фактичних видатків минулого року та затверджені у поточному.
4. Граничний обсяг видатків на поточний рік.
5. Коригування, внесені з метою визначення бази бюджетного запиту.
6. Сума, що запитується для програми на бюджетний рік.
7. Збільшення або зменшення базової суми (сума коштів необхідних додатково).
8. Оцінена сума видатків на два роки, що йдуть після наступного бюджетного року (середньострокова структура).
9. Показники за мережею, штатами і контингентами розпорядника (по кожній функції).
10. Пояснення програми, включаючи правову основу, завдання, діяльність, обсяги роботи, минулі досягнення та інша важлива інформація.

Заплановані досягнення на рівні бюджетного запиту на наступний рік з наголосом на фактичній віддачі, очікуваних результатах роботи по відношенню до цілей програми і вимірюванні ефективності. Цей розділ бюджетного запиту часто називають обґрунтуванням бюджету. Він, як правило, поділяється на дві частини, одна з яких описує досягнення з базовими обсягами фінансування, а друга описує зміни, що пропонується зробити шляхом зменшення або збільшення суми асигнувань.

Ще однією загальною вимогою є таблиця з описанням деталей програми. У ній зазначаються запропоновані суми видатків згідно з економічною класифікацією та описуються джерела надходжень, з яких передбачається фінансувати дану програму.

У деяких формах передбачається розділ, де описуються будь-які невирішені питання у програмі, будь-які не фінансовані потреби та особливі ситуації.

• Спеціальні інструкції для розпорядників.

Спеціальні інструкції для розпорядників часто видаються у формі додаткового листа виконавчого органу, у якому завдання представляються у вигляді більш конкретних бюджетних вимог.

Спеціальні інструкції можуть включати граничний обсяг видатків для розпорядника, вимоги збільшити або зменшити витрати по конкретних програмах, директиви щодо планування нових ініціатив, які були узгоджені у принципі, а також вимоги щодо здійснення спеціальних видів аналізу.

Часто спеціальні інструкції вимагають надавати додаткові форми та дані, якщо це необхідно для врахування ситуацій, притаманних діяльності зазначеної установи.

• Бюджетні пропозиції щодо капіталовкладень

1. Програми капіталовкладень є фундаментом економічного розвитку і модернізації, тому вони є надзвичайно важливою частиною бюджету.
2. Програми капіталовкладень конкурують з поточною діяльністю за наявне фінансування, тому важливо, щоб пропозиції щодо капіталовкладень оцінювались разом з іншими бюджетними запитами.
3. Програми капіталовкладень, як правило, здійснюються протягом кількох років і є довгостроковими фінансовими зобов’язаннями. Вони є суттєвим чинником при складанні середньострокового бюджетного прогнозу.
4. Програми капіталовкладень коштують дуже багато, і їхнє завершення, як правило, пов’язано із здійсненням запозичень до місцевих бюджетів, отже оцінка таких програм повинна передбачати повне розуміння загальної фінансової позиції.
5. Хоча програми капіталовкладень повинні відповідати загальним пріоритетам видатків, їх характер вимагає виконання особливих видів фінансового аналізу та оцінки під час бюджетного процесу.

Інструкції розпорядникам щодо подання пропозицій стосовно програм капіталовкладень часто є окремим документом, який не входить до складу загальних інструкцій до складання бюджету.

Зміст інструкцій залежить від кількох основних чинників:

1. Чи існує окремий кошторис, або капіталовкладення цілком включені до бюджету розвитку.
2. Чи існує багаторічна програма капіталовкладень як зв’язок між плануванням капіталовкладень і кошторисом.
3. Як визначаються капіталовкладення: загальний бюджет майже завжди включає дрібні капіталовкладення, такі як витрати на офісну техніку; окремий кошторис, як правило, включає великі капіталовкладення, такі як будівництво доріг, закладів освіти, охорони здоров’я.

• Комунальні підприємства та діяльність

Місцеві фінанси не можна повністю спланувати та оцінити без належного розуміння фінансових зобов’язань, які не передбачені у рішенні про бюджет на відповідний рік і у складі будь-яких постійних асигнувань.

Розмір прибутку, витрат і фінансових зобов’язань перед бюджетом широкого спектру комунальнихпідприємств робить необхідним врахування цих установ і відповідних видів діяльності при оцінці загальної фінансової стабільності бюджету.

Більшість сучасних бюджетів вимагає певного ступеню розкриття фінансової діяльності комунальних підприємств та зобов’язань разом з представленням проекту бюджету на розгляд місцевої ради.

Нижче наведено перелік деяких напрямків, на які слід звертати увагу при оцінці цих підприємств у контексті бюджету:

1. Сума прямих бюджетних дотацій або субсидій.
2. Вартість надання субсидій.
3. Гарантії боргу, законні або такі, що маються на увазі.
4. Прибуток органу влади від капіталовкладень та прибуток, що залишається у розпорядженні комунальних підприємств.
5. Контекст, у якому існує субсидія або зобов’язання.
6. Ефективність досягнення завдань/цілей.
7. Ступінь фінансового ризику.

У прагненні розширити базу надходжень, органи місцевого самоврядування стають все більш залежними від комунальних платежів. Плата за послуги сприяє економічній ефективності і підвищенню якості послуг

Економістам подобається казати, що системи ціноутворення є набагато точнішим виміром уподобань громадян, ніж скринька для бюлетенів при голосуванні. Фінансування громадських послуг, таких як тепло-, водопостачання та водовідведення, природний газ, тільки з загальних податкових надходжень допускається лише коли споживачі сплачують відповідно до обсягів постачання. Якщо споживачі не сплачують за ці послуги, органи місцевого самоврядування намагаються дотримуватися зростаючого попиту. З іншого боку, споживачі, з яких береться плата за саме той обсяг води, який вони використали, будуть вживати менше, ніж тоді, коли ця послуга фінансувалася з загальних податкових надходжень. Приклади того, де можна сподіватися на ріст продуктивності завдяки введенню плати за послуги на місцевому рівні — це вивезення сміття, комунальні послуги, утримання парків, інформаційні послуги, транспорт та охорона здоров’я населення.

• Типові форми бюджетних запитів

Відповідно до вимог третьої частини статті 75 Бюджетного кодексу складання проектів місцевих бюджетів повинно здійснюватися на основі поданих розпорядниками коштів пропозицій щодо обсягів бюджетних коштів, необхідних для забезпечення їх функціональної діяльності, тобто бюджетних запитів.

З метою виконання вищезазначеного Міністерство фінансів України пропонує наступні типові форми бюджетного запиту розпорядника коштів:

Форма №1 має містити показники, що характеризують пропозицію розпорядника коштів місцевих бюджетів щодо загального їх обсягу (з виділенням коштів загального та спеціального фондів бюджету), необхідного для забезпечення його діяльності на наступний бюджетний рік у цілому та за функціями, згідно із тимчасовою класифікацією;

У формі №2 подаються показники прогнозного обсягу бюджетних ресурсів для забезпечення діяльності розпорядника коштів місцевого бюджету за джерелами надходжень (згідно із тимчасовою класифікацією);

Форма №3 включає виклад бюджетного запиту розпорядника коштів місцевих бюджетів за економічною класифікацією видатків по функціях (згідно із тимчасовою класифікацією);

Форма №4 містить перелік відповідних показників за мережею, штатами та контингентами, що мають застосовуватися для визначення обсягу бюджетних коштів, необхідних для забезпечення діяльності установ, закладів та заходів, що знаходяться у віданні розпорядника коштів місцевих бюджетів (згідно із тимчасовою класифікацією);

У формі №5 подається структура видатків на оплату праці для забезпечення діяльності розпорядника коштів місцевих бюджетів по функціях (згідно із тимчасовою класифікацією);

Форма №6 включає показники, що дають можливість здійснити аналіз заходів розпорядника коштів місцевих бюджетів щодо управління прийнятими зобов’язаннями у попередні до планованого роки та пропозицій приведення зобов’язань на бюджетний рік до меж граничного обсягу бюджетних ресурсів.

Видатки, які включаються у типові форми (№№ 3, 4), повинні бути обґрунтовані детальними розрахунками (наприклад: розрахунок видатків на енергоносії повинен базуватись на підставі показників фактичного їх споживання за даними лічильників та відповідних тарифів на ці цілі).

Виконавчі органи в інструкції з підготовки бюджетних запитів можуть враховувати додаткові показники та форми.

У доповнення до визначених форм розпорядники коштів місцевих бюджетів подають пояснювальну записку, в якій дається обґрунтування збільшення обсягу прогнозних показників у розрізі економічної структури видатків, а також розроблені заходи з економії бюджетних коштів.

2.4. Бюджет розвитку

• Джерела формування бюджету розвитку

Термін "бюджет розвитку" вперше застосовано в Бюджетному кодексі. Бюджет розвитку повинен включати видатки, пов’язані з розширеним відтворенням. Формування бюджету розвитку залежить від наявності і стану підготовки інвестиційних та інноваційних проектів і визначення пріоритетів розвитку територій.

Інвестиційні проекти можна планувати та реалізовувати протягом кількох років та в декілька етапів, що дає змогу заощаджувати кошти на великі програми або розподіляти витрати на них більш рівномірно на період у кілька років. Бюджет розвитку нерозривно пов’язаний із так званим довгостроковим планом капіталовкладень, і тому повинен бути частиною цього плану.

Реалізуючи положення ст.143 Конституції України та статті 63 Закону про місцеве самоврядування, Бюджетний кодекс вперше визначив конкретні джерела формування бюджету розвитку місцевих бюджетів та напрями, за якими можуть витрачатися його кошти. Отже, бюджет розвитку формується за рахунок неподаткових надходжень, коштів, залучених від розміщення місцевих позик, а також субсидій з інших бюджетів, і використовується для реалізації програм соціально-економічного розвитку та зміцнення матеріально-фінансової бази, тобто витрачається на розбудову місцевої соціальної та виробничої інфраструктури (доріг, сфери обслуговування тощо).

Таблиця 2.1. Структура бюджету розвитку місцевих бюджетів

• Фінансування бюджету розвитку

Складовою частиною бюджету розвитку є субвенції з інших бюджетів на виконання інвестиційних проектів. Субвенції з державного бюджету України на виконання інвестиційних проектів надаються тільки бюджету Автономної Республіки Крим, обласним бюджетам, бюджетам міст Києва та Севастополя з їх подальшим перерозподілом до бюджетів органів місцевого самоврядування (БКУ, ст.105). Право на подальший розподіл цільових коштів між органами місцевого самоврядування належить Верховній Раді АРК та обласним радам, оскільки у багатьох випадках вплив інвестиції не обмежується певною територією. У такий спосіб визнається та підкреслюється провідна роль обласного рівня влади в інвестиційному розвиткові територій. Пріоритетне право на отримання субвенцій на виконання інвестиційних проектів при цьому мають ті органи місцевого самоврядування, у яких середньорічний фактичний обсяг видатків на утримання бюджетних установ за три останні бюджетні періоди був меншим за обсяг, визначений згідно з фінансовими нормативами бюджетної забезпеченості.

Органи місцевого самоврядування можуть об’єднувати власні капітальні ресурси на виконання спільних проектів на договірній основі. Отримання субвенцій з інших місцевих бюджетів на виконання інвестиційних проектів можливе лише за наявності угоди між відповідними органами місцевого самоврядування (між тим, хто надає субвенцію, та тим, хто отримує її).

Право Верховної Ради Автономної Республіки Крим та міських рад на здійснення запозичень до відповідних бюджетів регламентоване ст.16 Бюджетного кодексу. Запозичені кошти мають спрямовуватися виключно на інвестиційні цілі (капітальні вкладення, внески до статутних фондів суб’єктів підприємницької діяльності) та погашення основної суми боргу. Правила, критерії, умови здійснення органами влади запозичень та обслуговування боргу в процесі формування та виконання місцевих бюджетів обумовлено в ст.74 Бюджетного кодексу. Запозичення на визначену мету, крім позичок на покриття тимчасових касових розривів, можуть надходити лише до бюджету розвитку відповідних бюджетів, оскільки позики беруться не до бюджету розвитку в цілому, а для виконання конкретного проекту, і підлягають обов’язковому поверненню. Кодексом встановлено що видатки на обслуговування боргу не можуть перевищувати 10 відсотків видатків загального фонду відповідного місцевого бюджету протягом будь-якого бюджетного періоду, коли планується обслуговування боргу. Якщо у процесі погашення основної суми боргу та платежів з його обслуговування має місце порушення термінів його погашення з вини позичальника, відповідна рада не має права здійснювати нові запозичення протягом 5 наступних років. Порядок здійснення запозичень до місцевих бюджетів встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Бюджетним кодексом встановлено, що бюджет Автономної Республіки Крим та міські бюджети можуть прийматися з дефіцитом виключно по спеціальному фонду у частині бюджету розвитку. Дефіцит бюджету Автономної Республіки Крим та міських бюджетів — це перевищення видатків бюджету розвитку над його доходами. Джерелами покриття дефіциту місцевих бюджетів відповідно до ст.16 Бюджетного кодексу є:

1. Внутрішні запозичення органів влади Автономної Республіки Крим;
   1. Внутрішні запозичення органів місцевого самоврядування;
   2. Зовнішні запозичення органів місцевого самоврядування.

У ст. 14 Бюджетного кодексу встановлена норма, згідно з якою місцеві бюджети можуть прийматися з профіцитом виключно з метою погашення основної суми боргу відповідно Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування. Витрати на погашення основної суми боргу місцевих бюджетів належать до витрат бюджету розвитку відповідних бюджетів. Таким чином, бюджети Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування можуть прийматися з профіцитом.

Ще однією особливістю бюджету розвитку є те, що доходи, призначені для нього, не можуть бути передані до поточного бюджету. Тому не слід планувати відчуження комунальної власності, якщо немає інвестиційних проектів, які доцільно здійснювати.

Питання для самоконтролю та самоперевірки

1. Дайте визначення поняття "видатки бюджету".
2. Вкажіть розмежування видаткових повноважень між рівнями бюджетів.
3. Видатки місцевих бюджетів на виконання власних та делегованих повноважень.
4. Охарактеризуйте процес формування пропозицій розпорядників коштів до місцевого бюджету.
5. Планування видатків місцевих бюджетів. Бюджетні запити.
6. Джерела формування бюджету розвитку.

Вправа №1 : "Розмежування видатків між бюджетами"

Розмежуйте нижчезазначені видатки між місцевими бюджетами